Державна політика щодо ВПО: хронологія міністерств від 2014-го до 2026 року
Після окупації Криму та початку війни на Донеччині та Луганщині у 2014 році Україна вперше зіткнулася з масовим внутрішнім переміщенням населення. За кілька місяців сотні тисяч людей були змушені залишити свої домівки, а держава – фактично з нуля створювати систему управління політикою щодо внутрішньо переміщених осіб.
Протягом наступних дванадцяти років ця система неодноразово змінювалася. Разом із реформами уряду змінювалися й органи, відповідальні за політику щодо ВПО. Повноваження передавали між різними міністерствами, відомства об’єднували, ліквідовували, перейменовували та створювали заново.
Лише з 2014-го до 2026 року політика щодо переселенців встигла пройти щонайменше через п’ять різних інституційних моделей. Частина цих змін дозволяла вибудувати більш системний підхід, інші ж, навпаки, призводили до втрати інституційної пам’яті, розпорошення відповідальності та невизначеності щодо того, який орган має формувати державну політику.
ZMINA простежила, як змінювалася система державного управління питаннями внутрішнього переміщення від початку російської агресії до сьогодні.
2014–2016 роки: без профільного міністерства
У 2014 році держава не мала окремого центрального органу виконавчої влади, який би відповідав за внутрішньо переміщених осіб. Натомість питання, пов’язані з тимчасово окупованими територіями та людьми, які залишили свої домівки, розподілили між кількома структурами.
Однією з них стало Державне агентство з питань відновлення Донбасу (створене постановою №442 у вересні 2014 року). Його діяльність координував уряд через віцепрем’єр-міністра – міністра регіонального розвитку.
Попри те, що агентство опікувалося також питаннями переселенців, вони не були його головним напрямом роботи. Основний акцент робився на відбудові зруйнованої інфраструктури та розвитку регіону. Потреби ВПО – забезпечення житлом, соціальний захист чи адаптація – залишалися лише одним із кількох напрямів діяльності.
Паралельно працювала Державна служба з питань Автономної Республіки Крим та міста Севастополя (створена постановою №297 у липні 2014-го, проте положення про діяльність було затверджене аж у вересні 2015 року). Її головним завданням був захист прав мешканців тимчасово окупованого Криму, міжнародна співпраця, підтримка кримськотатарського народу та документування наслідків окупації. Переселенці з Криму згадувалися у положенні про службу в контексті реалізації інфраструктурних проєктів у місцях їхнього компактного проживання.
Фактично жодна з двох інституцій не розглядала внутрішньо переміщених осіб як окремий напрям державної політики. Люди, які втратили домівки, сприймалися радше як один із наслідків окупації, а не як окрема категорія громадян, що потребує комплексної підтримки.
Поки окремого профільного органу не існувало, ключові практичні рішення щодо переселенців ухвалювало Міністерство соціальної політики. Саме воно отримало повноваження вести державний облік внутрішньо переміщених осіб після ухвалення постанови Кабінету Міністрів №509 від 1 жовтня 2014 року, яка затвердила порядок оформлення довідки ВПО.
Через кілька тижнів Верховна Рада ухвалила закон №1706-VII “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб”. Документ уперше визначив правовий статус переселенців та закріпив обов’язок уряду формувати державну політику у цій сфері.
Втім, закон не визначив, який саме центральний орган виконавчої влади має відповідати за її реалізацію.
Натомість до середини 2015 року в Україні вже було зареєстровано понад 1,3 мільйона внутрішньо переміщених осіб. Країна стала однією з держав Європи з найбільшою кількістю внутрішніх переселенців, однак державна система управління цією сферою залишалася фрагментованою.
2016 рік: Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та ВПО
20 квітня 2016 року Кабінет Міністрів ухвалив постанову №299 “Питання діяльності Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб”. Нею було створено Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України (МінТОТ) шляхом реорганізації Державного агентства з питань відновлення Донбасу та Державної служби з питань Автономної Республіки Крим та міста Севастополя.
8 червня 2016 року постановою КМУ №376 було затверджене положення про це міністерство. Відтоді саме воно почало відповідати за збір і аналіз інформації про потреби ВПО в житлі, сприяння їхньому соціальному забезпеченню та розробку профільних нормативних актів. Це був перший момент, коли політика щодо переселенців отримала окрему “адресу” в структурі уряду.
Проте навіть після затвердження основного положення про діяльність, станом на кінець червня 2016 року міністерство не виконувало своїх функцій через неукомплектованість штатом і відсутність фінансування.
Разом із тим повноваження залишалися розподіленими між кількома органами. МінТОТ формувало політику, тоді як Мінсоцполітики продовжувало адмініструвати соціальні виплати, вести облік ВПО та координувати діяльність органів соціального захисту. Такий поділ компетенцій став характерною рисою української моделі управління у сфері ВПО на наступні роки.
У 2017 році уряд затвердив першу Стратегію інтеграції внутрішньо переміщених осіб та впровадження довгострокових рішень щодо внутрішнього переміщення до 2020 року. Через рік Кабінет Міністрів ухвалив план її реалізації та визначив координатором саме МінТОТ.
Відтоді всі міністерства й місцеві органи влади були зобов’язані регулярно звітувати перед МінТОТ про виконання заходів, а міністерство – щороку інформувати уряд про результати реалізації стратегії.
2019 рік: поглинання МінТОТ Міністерством у справах ветеранів
2 вересня 2019 року за новосформованого уряду Олексія Гончарука міністерство втратило самостійність: його приєднали до Міністерства у справах ветеранів. Новий орган отримав назву Міністерство у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України.
Питання ВПО опинилися в одній структурі з ветеранською політикою – рішення, яке розмивало фокус уваги на переселенцях серед інших пріоритетів об’єднаного відомства. Ця конфігурація протрималася недовго.
2020 рік: відокремлення від Мінветеранів і створення Мінреінтеграції
Об’єднання ветеранської політики, питань тимчасово окупованих територій та внутрішнього переміщення в одному міністерстві проіснувало лише кілька місяців. Уже в січні 2020 року з’явилася інформація, що міністерство планують розділити на дві окремі установи.
Тодішня очільниця відомства Оксана Коляда пояснювала, що обсяг завдань виявився настільки масштабним, що потребує окремих команд та різних підходів до роботи.
Оксана Коляда, міністерка у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій і внутрішньо переміщених осіб України (2019–2020 роки). Джерело: “АрміяInform”“Це вимагає окремого блоку роботи окремого міністерства, можливо, навіть яке очолюватиме профільний віцепрем’єр-міністр. Але і тут у нас є розуміння того, що слід не починати знову Міністерство окупованих територій, необхідно змінювати парадигму і говорити про ефективну роботу Міністерства реінтеграції”, – говорила Коляда.
Ідею розділення загалом підтримали й правозахисні організації. Водночас вони застерігали, що нове міністерство не повинне просто повторити модель колишнього МінТОТ.
Директорка з адвокації Центру прав людини ZMINA Альона Луньова тоді наголошувала, що головним завданням нової інституції має стати не управління окремими категоріями постраждалих, а формування комплексної політики подолання наслідків війни.
“Коли вже прийнято політичне рішення про розділення міністерства, важливо, щоб це не призвело до повернення в первісний стан, коли це буде Міністерство з питань тимчасово окупованих територій і внутрішньо переміщених осіб, яке не має бачення майбутнього і зосереджене на категоріях, що не включають усіх постраждалих від конфлікту. Важливо, щоб нове міністерство займалося саме питанням подолання наслідків конфлікту, безпечної реінтеграції”, – коментувала Луньова.
Альона Луньова, директорка з адвокації Центру прав людини ZMINA. Фото: ZMINAПісля зміни уряду 11 березня 2020 року Кабінет Міністрів ухвалив постанову №212, якою відокремив питання ветеранів від політики щодо окупованих територій та внутрішнього переміщення.
Так з’явилося Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України (Мінреінтеграції).
Відомство відповідало за формування державної політики щодо реінтеграції тимчасово окупованих територій, захист прав громадян, які проживають на ТОТ або постраждали внаслідок окупації, координацію гуманітарної політики, міжнародну співпрацю, евакуацію цивільного населення, а також питання внутрішньо переміщених осіб.
Саме Мінреінтеграції мало координувати політику щодо соціального захисту переселенців, житлових програм, їхнього обліку та інтеграції в приймаючі громади.
Окремий напрям роботи стосувався підготовки засад перехідного правосуддя – одного з ключових елементів майбутньої деокупації. Йшлося про механізми відновлення прав постраждалих, документування злочинів, забезпечення справедливості та повернення державних інституцій після завершення окупації. Саме ця функція згодом стане однією з найбільш дискусійних після ліквідації Мінреінтеграції, оскільки після перерозподілу повноважень жоден орган влади не отримав її в повному обсязі.
Саме Мінреінтеграції розробило ключові на той момент стратегії щодо ВПО: стратегію інтеграції ВПО на період до 2024 року (схвалена 28 жовтня 2021-го, ще до повномасштабної війни) та стратегію державної політики щодо внутрішнього переміщення на період до 2025 року (схвалена 7 квітня 2023-го, вже з урахуванням наслідків повномасштабного вторгнення, – за підтримки Ради Європи).
Це були роки найбільшої інституційної стабільності у сфері ВПО: попри війну, був чіткий орган – власник політики, здатний послідовно звітувати про виконання стратегічних планів.
Проте варто наголосити, що програму компенсацій за зруйноване чи пошкоджене житло “єВідновлення” (запущена 2023 року) адмініструвало не Мінреінтеграції, а Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури – ще один приклад того, як деякі питання щодо ВПО все ще розподілялися між кількома відомствами.
Кінець 2024-го – початок 2025-го: поява Міністерства національної єдності та розпорошення повноважень
У вересні 2024 року з’явилися перші повідомлення про можливу ліквідацію Мінреінтеграції. Тоді Коаліція організацій, які займаються захистом прав постраждалих від війни, публічно виступила проти такого рішення.
25 вересня понад 50 громадських організацій звернулися до президента із закликом зберегти повноваження Мінреінтеграції в повному обсязі.
Втім, це не зупинило реорганізацію. Уже 3 грудня 2024 року прем’єр-міністр Денис Шмигаль повідомив, що уряд ухвалив рішення перейменувати Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій на Міністерство національної єдності України.
Новостворене відомство мало зосередитися насамперед на роботі з багатомільйонною українською громадою за кордоном. До його пріоритетів віднесли підтримку зв’язків із діаспорою, її залучення до життя країни та створення умов для повернення українців додому.
Водночас питання внутрішньо переміщених осіб більше не були зосереджені в одному органі влади. Повноваження колишнього Мінреінтеграції розподілили між Міністерством розвитку громад та територій і Міністерством соціальної політики.
Постановою Кабінету Міністрів від 31 грудня 2024 року №1545 уряд вніс зміни до Положення про Міністерство розвитку громад та територій України. Саме Мінрозвитку передали більшість повноважень колишнього Мінреінтеграції, зокрема формування та реалізацію державної політики у сферах:
- захисту прав примусово переміщених (депортованих) осіб;
- реінтеграції громадян із тимчасово окупованих територій;
- забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб та їхнього добровільного повернення до покинутого місця проживання;
- відновлення й розбудови миру та розвитку тимчасово окупованих територій після їхньої реінтеграції;
- забезпечення дотримання норм міжнародного гуманітарного права на всій території України.
Питання соціальної підтримки ВПО окремим рішенням уряду передали Міністерству соціальної політики.
Від початку 2025 року саме Мінсоцполітики відповідало за супроводження механізму компенсації за спожиті комунальні послуги під час розміщення внутрішньо переміщених осіб, підготовку урядових пропозицій щодо їхньої соціальної підтримки, розроблення відповідних державних програм, а також координацію надання гуманітарної допомоги цивільному населенню в умовах збройного конфлікту.
Втім, уже в травні 2025 року Уповноважений Верховної Ради з прав людини констатував, що, попри формальний перерозподіл повноважень, реальне виконання значної частини функцій колишнього Мінреінтеграції фактично зупинилося.
2025 рік: ліквідація Міністерства національної єдності та новий перерозподіл повноважень
Чергова реорганізація відбулася менш ніж за рік.
21 липня 2025 року постановою Кабінету Міністрів №904 Міністерство національної єдності було фактично ліквідоване. Його функції передали Міністерству соціальної політики, яке одночасно перейменували на Міністерство соціальної політики, сім’ї та єдності України. Нова структура стала правонаступником майна, прав та обов’язків ліквідованого міністерства.
Після цього Мінсоцполітики офіційно отримало повноваження у сфері гуманітарної підтримки внутрішньо переміщених осіб. Зокрема, йшлося про координацію соціальних програм, підготовку пропозицій для уряду та сприяння поверненню незаконно депортованих українських дітей.
Водночас, за оцінкою директорки з адвокації Центру прав людини ZMINA Альони Луньової, під час чергового перерозподілу не всі повноваження колишнього профільного міністерства вдалося належним чином передати іншим органам влади.
За її словами, частина функцій фактично “загубилася” через зміни до положень про діяльність відповідних міністерств.
Правозахисниця також звернула увагу на ще одну проблему, яка виникла після ліквідації Мінреінтеграції. Через поділ повноважень між кількома відомствами внутрішньо переміщені особи нерідко не розуміли, до якого саме органу слід звертатися з конкретними питаннями – до Міністерства соціальної політики чи до Міністерства розвитку громад та територій.
Національна експертка з питань внутрішнього переміщення Марія Красненко у коментарі виданню ZMINA повідомила, що реорганізації відомств не супроводжувалися належною передачею функцій та, головне, інституційної пам’яті.
“Координація комплексної політики фактично не здійснювалась, що позначилося і на реалізації чинної на той момент Стратегії щодо внутрішнього переміщення: після передачі повноважень зміни до неї в частині визначення уповноваженого органу та відповідальних виконавців своєчасно не внесли, тому значна частина передбачених заходів фактично не виконувалася”, – розповіла експертка.
Марія Красненко, національна експертка з питань внутрішнього переміщення. Фото з FacebookВона зауважила, що за таких умов навіть формально чинний стратегічний документ не міг забезпечувати узгоджену державну політику, а ВПО, громади та неурядові міжнародні та національні організації часто не розуміли, який орган відповідає за конкретне питання.
“Фактично проблема полягала не лише в частоті реорганізацій, а у відсутності безперервності управління, чіткого центру координації та відповідальності за виконання державної політики”, – говорить Красненко.
2026 рік: створення Міністерства у справах громад, територій та внутрішньо переміщених осіб
Після реформи 2025 року Міністерство соціальної політики, сім’ї та єдності фактично стало головним органом, відповідальним за формування державної політики щодо внутрішньо переміщених осіб.
Саме за координації Мінсоцполітики у червні 2026 року уряд схвалив Стратегію державної політики щодо внутрішнього переміщення до 2030 року. Документ визначив нові довгострокові пріоритети держави: запровадження персоналізованих маршрутів підтримки ВПО, розвиток житлових рішень, посилення економічної самостійності переселенців та зміцнення спроможності приймаючих громад.
Паралельно Міністерство розвитку громад та територій залишалося відповідальним за реалізацію державної політики у сфері забезпечення переселенців житлом, розвитку приймаючих громад і відновлення територій.
Водночас тривало оновлення законодавчої бази. 1 липня 2026 року Верховна Рада ухвалила законопроєкт №12301, а невдовзі президент підписав його як Закон №4924-IX “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб”.
Однак уже після відставки уряду 15 липня в медіа з’явилася інформація про можливий черговий перерозподіл повноважень. Зокрема, повідомлялося, що функції з формування та координації державної політики щодо ВПО можуть передати від Міністерства соціальної політики до Міністерства у справах ветеранів або ж до Міністерства розвитку громад та територій.
Такі плани викликали різку реакцію правозахисної спільноти. Представники громадських організацій, які займаються захистом прав людей, постраждалих внаслідок російської збройної агресії, публічно виступили проти чергової реорганізації.
“Вважаємо, що таке рішення не враховує попереднього негативного досвіду об’єднання Міністерства з питань ВПО та ТОТ України та Мінветеранів у 2019 році”, – йдеться у заяві правозахисників.
Експерти наголосили, що зосередження в одному міністерстві політик щодо двох найбільших груп населення, які постраждали внаслідок російської агресії, – ветеранів і внутрішньо переміщених осіб – неминуче послабить спроможність держави забезпечувати належний захист прав обох категорій.
Правозахисники також наголосили, що формування державної політики щодо ВПО та українців, які були змушені залишити країну через російську агресію, має й надалі залишатися у сфері відповідальності Міністерства соціальної політики, сім’ї та єдності.
Водночас автори заяви підкреслили, що в уряді має бути визначений єдиний орган, відповідальний за формування та реалізацію державної політики щодо всіх людей, які постраждали внаслідок російської збройної агресії.
Втім, уже за кілька днів уряд представив нову модель управління. 18 липня 2026 року було офіційно утворено Міністерство у справах громад, територій та внутрішньо переміщених осіб України, яке очолив Віталій Безгін.
За словами міністра, стратегічними напрямами роботи нового відомства стануть розвиток територій відповідно до політики згуртованості Європейського Союзу, а також забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб і пошук довгострокових рішень для їхньої підтримки.
Віталій Безгін, міністр у справах громад, територій та внутрішньо переміщених осіб (з 18 липня 2026 року). Фото з FacebookКрім цього, серед пріоритетів нового міністерства визначені розвиток багаторівневого врядування, формування безпечного й безбар’єрного життєвого простору, розширення міжнародного партнерства для розвитку територій, а також підтримка зв’язків з українцями за кордоном і створення умов для їхнього повернення в Україну.
Ця реформа стала черговою зміною інституційної моделі державної політики щодо внутрішньо переміщених осіб. Протягом дванадцяти років після початку російської агресії відповідальність за цей напрям багато разів переходила від одного до іншого органу влади. Водночас питання про те, чи забезпечить нова система більш послідовну та ефективну політику щодо ВПО, залишається відкритим.
“Якщо говорити про уроки попередніх реформ, то першим із них мало б стати правило: “не зламай те, що працює”. Втім, ми вже в ситуації, коли питання ВПО опиняються у повноваженнях двох міністерств: одне з яких має сталу структуру, досвід запуску і реалізації програм, визначене фінансування, інше ж – потребує формування з нуля”, – говорить національна експертка з питань внутрішнього переміщення Марія Красненко.
За її словами, на сьогодні ключовим завданням має стати забезпечення безперервності державної політики.
“Передусім необхідно розподілити повноваження таким чином, щоб зміна повноважень не вплинула на реалізацію вже діючих програм підтримки ВПО та не призвела до втрати їх фінансування чи зупинки ухвалення рішень, особливо в умовах коли новий закон №4924-IX передбачає приведення у відповідність підзаконних актів до 22 жовтня цього року”, – пояснює експертка.
Окремим пріоритетом має стати своєчасне приведення у відповідність усіх стратегічних і нормативних документів, чітке визначення відповідальності між органами влади та створення ефективного механізму міжвідомчої координації.
“Попередній досвід показав, що саме відсутність такого переходу призводила до ситуації, коли стратегічні документи формально залишалися чинними, але фактично не виконувалися через невизначеність відповідального органу”, – зауважила Красненко.
