Пристрасті за лобізмом: що несе багатостраждальний закон “Про доброчесне лобіювання”
Сьогодні парламент ухвалив у другому читанні законопроєкт №10337 “Про доброчесне лобіювання”, який з високою ймовірністю буде підписаний президентом. На жаль, ключові пропозиції представників громадських організацій, що входили до складу робочої групи з підготовки законопроєкту при Комітеті ВР з питань правової політики, були відхилені. Відповідно у доопрацьованій редакції проєкту закону залишаються ризики переслідування громадян чи громадських організацій.
Передісторія
У 2020 році в парламенті з’явилась низка законопроєктів, що пропонували врегулювати лобізму в Україні, від таких авторів, як Олександр Дубінський, Юлія Тимошенко, Олександр Качура та Денис Монастирський. Усі вони тоді хоч й декларували мету – прозорість ухвалення рішень, проте фактично законопроєкти зводились до перешкоджання громадським організаціям здійснювати свою законну статутну діяльність. Законопроєкти були розкритиковані громадськістю і поховані на законопроєктному цвинтарі.
Вже у 2023 році НАЗК розпочало підготовку нового законопроєкту “Про доброчесне лобіювання в Україні” і позиціонувало це як виконання національного антикорупційного законодавства, вимог для членства в ЄС та один з антиолігархічних заходів.
Проєкт у початковій редакції містив знайомі загрози для громадських організацій. Принциповим для активістів та експертів було чітке розмежування просування змін до законодавства в інтересах бізнесу. Наприклад, потрібно чітко відрізняти ювелірну компанію, яка просуває зміни в законодавство для скасування податку на золото, від пропозицій громадських організацій зберегти виплати для ВПО. Різниця у діяльності очевидна. У першому випадку бізнес прагне змінити законодавство, щоб збільшити свій прибуток, у другому випадку – законодавство змінюється громадянами через громадські організації для досягнення спільного блага й не передбачає ними отримання прибутку.
Сказати простіше, ніж прописати в законі
Верховна Рада 10 січня ухвалила в першому читанні законопроєкт про доброчесне лобіювання. Після цього при Комітеті з питань правової політики була створена робоча група, яка мала б доопрацювати текст законопроєкту до фінального голосування. Втім, вже після перших засідань робочої групи стало зрозуміло, що законопроєкт “не злетить” і не виконає свого головного завдання – вивести лобістів з тіні. Для цього потрібно було б змінити логіку законопроєкту: відійти від контролюючого принципу до принципу “створення можливостей”.
Самі лобісти і GR-експерти майже не були представлені в робочій групі, хоча вони виступали за розробку такого законодавства і вказують на його важливість і переваги. Відсутність голосу лобістів мала дивний вигляд, бо вони по-перше, ті, хто постійно працює з урядовцями і в курсі всіх новин “владних коридорів”, а по-друге, мали вигляд, наче вони повністю віддали право встановлення правил своєї роботи на розсуд депутатів.
Представники громадських організацій, експерти та й дехто з депутатів вказували, що зробити це можна лише в один спосіб – для лобістів мають з’явитися додаткові можливості під час просування своїх інтересів, яких, наприклад, немає в ГО. Йдеться про те, що у лобістів з’явився б стимул вийти з тіні та увійти до публічного реєстру й перестати мімікрувати під ГО. Але для цього органи влади мали б взяти на себе конкретні зобов’язання по відношенню до лобістів. Наприклад, першими інформувати їх про порядок денний уряду в сфері їхніх інтересів, надавати доступ до проєктів рішень у короткі строки, обов’язково розглядати пропозиції лобістів тощо. Втім, це так й залишилось ідеєю, а уряд і більшість депутатів комітету вирішили не думати над зміною підходів і залишити все як є, а отже: не створювати ринок послуг лобістів і концептуально залишити законопроєкт таким, яким він був. Відтак з’являється дисбаланс між владою і лобістами, бо на останніх покладаються фактично всі обов’язки: реєстрація, звітування, сплата податків за послуги, ризики юридичної відповідальності. Водночас уряд не має зобов’язань, лише контролює і веде ще один державний реєстр.
Отож, що ми отримали до другого читання?
Для олігархів і позаштатних радників
Закон забороняє займатися лобіюванням тим, хто не отримав статус лобіста. НАЗК має моніторити це і притягувати до відповідальності за незаконне лобіювання. Тут виникає два питання: як НАЗК виявлятиме прихований лобізм та яка відповідальність загрожує порушнику?
Відповідно до урядового законопроєкту №10373, здійснення лобіювання без реєстрації карається як адміністративне правопорушення зі штрафом від 850 до 1 700 гривень.
Але головне – щоб притягнути до відповідальності незаконного лобіста, НАЗК має розробити методику виявлення прихованого лобіювання. Втім, якою вона не була б, ми маємо розуміти, що навіть якщо лобісти ще не працюють безпосередньо в держорганах, то за роки роботи вони успішно налагодили зв’язки з цікавими їм чиновниками і лобіювання здійснюється на рівні приватного спілкування. Отже виявити таких лобістів буде вкрай складно. Також якась частина лобістів мімікрує під громадські організації, що також буде непросто встановити. Але про це далі.
Для бізнесу та їхніх потенційних лобістів
Статті 14, 15 є центральними для законопроєкту і визначають можливості для лобістів і обов’язки органів влади перед ними. Законопроєкт не надає додаткових можливостей чи ексклюзивних інструментів лобістам. Такі ж права мають громадські організації та й просто громадяни України.
А які ж обов’язки мають перед лобістами представники влади і, що не менш важливо, чи несуть якусь відповідальність за їх невиконання?
На жаль, частина друга статті 15 містить лише два обов’язки з набором загальних фраз, як-от “створювати належні умови” і “сприяти”, “розглядати звернення та інформувати про результати”. Навіть не зазначаються строки, в які посадовці мають відповісти лобісту та їх відповідальність за ненадання відповіді. Це ставить лобістів в гірше становище, ніж простого громадянина, який робить звернення відповідно до Закону “Про звернення громадян”, де ці терміни чітко визначені, а за відсутність відповіді Омбудсман притягає до відповідальності за адмінправопорушення.
Натомість лобіст має двічі на рік звітувати НАЗК, а в звітах вказувати персональні дані про себе і клієнтів, отриманні і витрачені кошти, перелічувати всі зустрічі та спілкування з представниками влади. НАЗК перевірятиме звітність, вимагатиме виправити помилки і матиме змогу притягати до відповідальності, якщо цього не станеться.
Для громадських організацій
Депутати хоч повністю і не виключили діяльність громадських організацій з-під норм закону, але частково прислухались до них. В тексті все ж міститься виняток для ГО, на яких цей закон не повинен розповсюджуватись.
Втім, попри такий виняток, ризики для ГО все одно залишаються. Громадські організації не вважаються лобістами, “крім випадків, коли така діяльність стосується комерційних інтересів”. Тут виникає принципове питання: чи може діяльність ГО розглядатись з точки зору “комерційного інтересу”. Справа в тому, що дефініція в законопроєкті доволі широка і заплутана. І вочевидь всі недоліки закону намагатимуться використати як юридичний та пропагандистський інструмент проти ГО.
Адже комерційний інтерес у законопроєкті це – “гроші, майно, особисті переваги, пільги, інші вигоди матеріального чи нематеріального характеру, які особа отримає чи може отримати в межах здійснення господарської діяльності після впливу (спроби впливу) на представника влади у результаті прийняття (видання), внесення змін, втрати чинності (скасування) нормативно-правового акту (або утримання від таких дій)”.
Отже:
1)має бути прямий зв’язок між проєктом рішення, яке просуває ГО, і отриманням чи можливістю отримання матеріальних або ж нематеріальних вигод;
2)ці вигоди мають набуватись лобістом чи бенефіціарами в межах здійснення ними господарської діяльності.
Господарський кодекс не включає до суб’єктів господарювання ГО, а отже не розповсюджується на ті з них, які не є засновниками підприємств і не здійснюють підприємницької діяльності. Втім, в діяльності ГО може бути чимало варіантів пропозицій до влади щодо конкретного закону чи законопроєкту, які надаватимуть матеріальні чи нематеріальні переваги підприємству чи групі підприємств, аж до невизначеного кола таких підприємств.
Це може мати такий вигляд: ГО звертається до народних депутатів з пропозицією змін до Митного кодексу для зняття мита на товари для військових цілей, як це вже робили раніше (законопроєкти №9467, №9468). Цього разу це будуть запчастини для FPV-дронів, які сама ж влада пропонує збирати українцям вдома. Впровадження митних пільг знизить кінцеву вартість запчастин для українців, але при цьому збільшить прибуток сотень підприємців, які ввозять і продають ці товари. Отже ГО, діючи з намірами допомогти суспільству, фактично виступає лобістом для невизначеного кола підприємців, які отримають додатковий прибуток в процесі своєї господарської діяльності.
Інший приклад: ГО пропонує внести зміни до законодавства, які нададуть можливість військовим отримати низку реабілітаційних послуг у приватних медичних закладах за рахунок державного бюджету. Отже ці заклади отримують додаткові гроші в межах своєї господарської діяльності. Відтак ці пропозиції можуть сприйматися НАЗК як лобізм. Так само це може стосуватись організацій, які займаються “зеленою” енергетикою, впровадженням нових технологій та інших сфер, які так чи інакше навіть гіпотетично можуть позитивно впливати на чийсь бізнес.
Крім цього, законодавство дозволяє ГО займатись господарською діяльністю без мети отримання прибутку, тобто виключно для досягнення статутних цілей. Як правило, це підприємництво, спрямоване на вирішення якоїсь соціальної проблеми (так зване “соціальне підприємство”). У такому разі будь-які проєкти рішень від таких ГО вважатимуться лобізмом.
Важливо, що законопроєкт сфокусований саме на нормативному акті, тобто проєкті рішення як предмету лобіювання. Окремий 11 пункт статті 3 вказує, що не вважається лобіюванням вплив на посадовців з метою прийняття або утримання від прийняття правових актів, що не містять норм права. Іншими словами – якщо ГО не надає чиновнику конкретного проєкту рішення, в якому були б прямо прописані статті, які треба ухвалити, це не є лобіюванням.
Проте першими від такого обмеження постраждають самі депутати і урядовці. Зазвичай ГО оформлюють свої пропозиції у вигляді проєктів рішень. Це насамперед полегшує роботу самим депутатам та урядовцям: так пропозиції легше сприймати і швидше аналізувати, а замість абстрактного “придумайте, як вирішити цю проблему” ГО вже подає текст, спрямований на це вирішення. Водночас це жодним чином не гарантує, що цей текст буде ухвалений в такому вигляді чи взагалі ухвалений.
Підсумовуючи, можу сказати, що багато залежатиме для ГО від правозастосування, а отже, від майбутнього голови НАЗК і політичної ситуації. За великого бажання і завдяки юридичній невизначеності тексту закон може використовуватись урядом проти ГО. Оскільки ГО діють завжди відкрито на відміну від прихованих лобістів. Втім, наразі доволі важко чітко змоделювати всі форми, у яких таке переслідування може відбуватись. Водночас закиди до ГО вочевидь будуть супроводжуватись судовими спорами, скандалами, збільшенням опозиції до уряду з боку громадян і міжнародних партнерів.
Також ГО доведеться кожного разу уважно аналізувати пропозиції перед направленням до влади на предмет того, чи покращують вони навіть гіпотетично ведення чийогось бізнесу. Якщо так, то надсилати пропозиції у абстрактній формі, а не у формі чітко сформульованих норм законодавства.
Навіть якщо НАЗК захоче вибірково використовувати цей закон проти “поганих” ГО (так званих “сірих лобістів”), йому буде важко виробити чіткі критерії розмежування “хороших” ГО від “поганих”.
Отже, відповідаючи на складне питання, чи потрібен нам такий закон, варто дати відповідь на такі простіші запитання.
- Чи вирішує закон заявлену проблему із впливом олігархів та різних позаштатних радників на прийняття рішень державними службовцями? – Ні.
- Чи створюються стимули для існуючих компаній-лобістів чи in-hous-лобістів зареєструватись? – Ні.
- Чи створить закон проблеми для діяльності громадських організацій? – З високою ймовірністю – так.
- Чи зарахується ухвалення цього закону як виконання Україною одного із зобов’язань для вступу до ЄС? – Так.
- Чи зробить він Україну “країною мрій лобістів” і чи спростить залучення іноземних інвестицій в економіку? – Сподіваюсь, що так.
Втім, про це ми не дізнаємось аж до моменту запуску Реєстру прозорості, оприлюднення звітності лобістів і даних про динаміку залучення інвестицій, а якщо говорити про повоєнну відбудову, то, схоже, аж до закінчення війни.
До цього моменту варто повернутись до спільної роботи вже над змінами до закону і перебудувати його навколо принципу “створення можливостей”. Насамперед в цьому мають бути зацікавлені самі лобісти та GR-експерти.
Данило Попков, юридичний радник Центру прав людини ZMINA
