Політики поставили свої інтереси над верховенством права
Виступ конституційного експерта Всеволода Речицького на прес-конференції “Політика vs право в Україні: на чиєму боці верховенство?”
Обставини переходу до парламентаризму в Україні були дивними. І потім відбулась відмова від нього в 2010 році, а потім у 2014 році знову повернулись одним голосуванням Верховної Ради до редакції Конституції 2004 року.
Можна було б не так переживати про зміну конституційного тексту, якби ж не втрутилась зла воля політики на противагу добрій волі права. Не секрет, що Конституційний суд вже кілька місяців фактично працює під Дамокловим мечем. Проти суддів ніби порушено і ніби не порушено кримінальні справи.
Останній прецендент – це подання голови Служби безпеки України стосовно голови Конституційного суду України Юрія Бауліна, що він вчинив злочин, нібито перевищивши повноваження.
Я, як член Конституційної комісії, пам’ятаю, що на першому засіданні комісії виступав президент, прем’єр-міністр та спікер парламенту. Президент тоді сказав, що Конституційний суд у злочинний спосіб узурпував владу. Так, він дійсно вжив вираз “злочинний”. А трохи пізніше Гройсман сказав “у злочинний, бандитський спосіб”.
Жодна людина в Україні не може вважатись винною у вчиненні злочину, допоки її вина не буде встановлена обвинувальним вироком суду, який вступив в законну силу. Коли глава держави разом зі спікером говорять про Конституційний суд чи його членів, що вони злочинці, то це поганий прецедент.
Це погано виглядає, адже потрапляє в міжнародні медіа, це виходить у європейський контекст і коментується у світі. Я думаю, що загальне враження про Україну складається, як про селянську, провінційну країну, яка ледь-ледь робить перші кроки, плутає грішне з праведним, де політики й юристи не дуже освічені і просякнуті політичною ненавистю чи симпатію і геть не розуміють, що таке верховенство права, хоч і записали його собі в Основний Закон.
Юрій Шевельов казав, що в Україні є три стратегічні недоліки – це орієнтація на Москву (все здібне, талановите з України їхало туди); кочубеївщина, тобто зрадництво, доносительство; і третє – це провінціалізм. Шевельов був переконаний, що провінціалізм – це найбільше зло, що вражає Україну, і з цим злом треба покінчити. Жонглюванням такими словами на рівні вищих посадових осіб Україна доводить свій провінційний статус.
Національний код
Я один з небагатьох, хто засудив політичну реформу від самого початку. Вже в 2005 році з’явилась стаття в журналі “Критика” під назвою “Помаранчева революція, блакитна реформа”. Я намагався довести, що перехід до парламентської республіки в Україні суперечить так званому національному кодові. Код – це органічна конституція України, тобто до чого схильна країна як така, враховуючи її історію, географію, менталітет її людей, політику, традиції, наявність або відсутність аристократії, приватної власності на землю, що, скажімо, радикально відрізняє нас від поляків. Нас дуже часто намагаються порівняти з поляками, але не забувайте, що Україна була суцільною демократією з її всіма позитивними і негативними наслідками, а поляки жили в аристократії. Поляки мали еліти в разів десять більше, ніж ми. І поляки ніколи не мали колективної власності на землю. Порівнювати нас то можна, бо ми сусіди, але ми суттєво різні.
Так чи інакше, перехід до парламентаризму в 2004 році означав, що Україна бере на себе амбіції країни з розвинутою партійною системою, з розвинутою традицією політичного життя, бо парламентська республіка, в якій немає культури партії, не багато чого варта.
Але подивіться на українські партії. Їх понад 200, і жодна з них не сформована як якась цілісна партія, за якою стоїть певний соціальний клас. У нас у кожній партії є магнати, інтелігенція, волонтери, тобто низові ланки, які підтримують лідера чи ядро партії. У нас усі партії дуже схожі. Вони зроблені під конкретну людину, часто під один конкретний проект, а не як представники соціальних інтересів та соціальних верств. Одного цього було б достатньо, аби не запроваджувати чи не стимулювати в Україні парламентську республіку.
В Україні ніколи не було жодного позитивного прикладу парламентаризму. Центральна рада, Директорія були провальними. Власне, парламентаризм Ющенка та Тимошенко після 2004 року також був провальним. Ми не знаємо позитивного досвіду парламентаризму в Україні.
Американський футуролог Елвін Тоффлер говорить, що національний код – це сукупність принципів і норм, які пронизуть активність цивілізації як її повторюваний дизайн, і вони не залежать ані від політики, ані від юристів. Це те, що притаманно самому життю. Колись Гегель казав, що різні народи і нації мають різні правові орієнтації. Вони не можуть керуватись однаковими моделями.
В 2004 році ми прийшли до парламентаризму похапцем. В Києві ще тоді вирував Майдан, ще були блокованими почасти будівлі, збурені емоції.
Як на мене, на відміну від подальшого знаменитого рішення про скасування політичної реформи у 2010 році головним пороком тогочасної процедури було поєднання в пакеті конституційних норм і норм звичайного закону. В пакеті було поєднано три документи – Постанова Верховної Ради, Закон про внесення змін до Закону “Про вибори президента України” і пакет конституційних змін, які справді передбачали зміну форми правління.
Поєднання в одному пакеті ординарного закону і конституційних норм є неприпустимим в будь-якому випадку. Але, як не дивно, цей аргумент не діє на наших юристів. При чому не діє навіть на юристів дуже високого класу.
Чому небезпечним є поєднання ординарного закону і Конституційних норм? Бо виникає ефект зворотнього керування. Людина голосує нібито за Конституцію, але мотивація в неї може бути, скажімо, як тоді була в багатьох щодо Ющенка. Тоді зміни до виборчого закону однозначно означали, що якщо ці зміни провести, то Ющенко виграє вибори.
Уявіть собі, яка сила людей тоді стояла за Ющенко. Яка це була піраміда інтересів! Але, як не дивно, прагнення мати президента Ющенка не повинно було поєднуватись із прагненням мати оновлену Конституцію. Це абсолютно різні речі. Конституція розрахована на десятиляття, а президент – максимум на 10 років.
Уявимо собі, якби ставився Закон про збільшення заробітних плат народних депутатів у десять разів. Я думаю, що 95% депутатів не витримали і проголосували б за таке збільшення. Їх би абсолютно не цікавило, як змінювалась би Конституція. Вони б ухвалили будь-яку Конституцію. Тому ось цей ефект зворотнього керування, коли закон нижчого рангу фактично впливає на долю закону вищого рангу – неприпустимий. Це юридична аксіома.
Скасування політичної реформи
Врешті-решт ми жили так до 2010 року. В 2010 році відомим рішенням Конституційного суду повернулись до старої моделі. Чому рішення правильне, незалежно від його мотивів? Тому, що при голосуванні, при відмові від президентської республіки і переході до парламентської були грубо порушені процедурні норми.
В праві розрізняється легальність норм і легітимність. Легальність – це формальна відповідність закону. А легітимність – це відповідність демократичному настроєві тих, хто ухвалює закон. Тобто якщо депутати перебувають у стані адекватного представництва інтересів своїх виборців, то все, за що вони голосують, буде легітимним. А якщо вони не перебувають, вони зрадили своїх виборців. Це буде означати, що формально це буде легальним, але нелегітимним, тобто невідповідним демократичним очікуванням людей.
В тому випадку повернення до Конституції 1996 року було адекватним до очікувань людей. Всі соціологічні дослідження, які мені відомі, показували, що люди хочуть мати сильного, відповідального президента і хочуть його обирати. І якщо хочуть його обирати, то президент повинен мати можливість втілювати свою програму, з якою він має йти на вибори. Наш президент де факто обирається так, як президенти у президентських республіках. Він потім нібито ділиться повноваженнями з парламентом чи має якусь частину повноважень, які не впливають на той самий органічний нормативний код. Люди все одно очікують від нього радикальної чи не радикальної, але конкретної політики і покладають на нього свої сподівання. І погодьтесь, так, як проходять вибори президента у нас, – з пристрастями, сповнені емоцій, – говорить про те, що у це включені їхні інтереси.
Я далекий від думки, що відміна політичної реформи у 2010 році була благородним вчинком Конституційного суду. Очевидно, вони перебували в контексті політики Януковича. Очевидно, Янукович, як і будь-який президент з такою моделлю відносин з народом, хотів би повернути повноваження саме за моделлю 1996 року. Це було невідворотнім, як на мене. Тобто скасування політичної реформи рано чи пізно повинно було відбутись, тому що надто нелегітимним було її проведення.
Багато людей говорять, що, мовляв, Конституційний суд скасував один текст Конституції, запровадив інший текст Конституції. Але зверніть увагу, що рішення Конституційного суду не має жодного слова про засудження тексту, який вилучався. Вони говорили про те, що була порушена процедура його легітимації, тобто набуття ним сили. Вони нічого не говорили про зміст, що власне й відповідає верховенству права. Тому що Конституційний суд не є вищим від Конституції. Він нижчий за Конституцію.
Але коли його запитують, як той чи інший фрагмент тексту став Конституцією, то, очевидно, що чесна відповідь повинна бути така: він або став чесно, або нечесно. Вони відповіли, що текст став частиною Конституції нечесно, говорячи побутовою мовою. Це означає, що він так і не набув сили, допоки не виник привід про це сказати. Нагадаю, що Конституційний суд не може вирішувати долю конституційних текстів і взагалі Конституції, допоки цього не запитає у нього якийсь інший суб’єкт, який уповноважений запитувати.
Я вважаю, що виникло запитання, було внесено відповідне подання, Конституційний суд зреагував, і так була скасована політична реформа. Жодної узурпації я там не бачу.
Відновлення Конституції 2004 року
Повернення до Конституції 2004 року відбувалося з величезними порушеннями тієї ж Конституції. В одне парламентське голосування, без участі Конституційного суду, без скасування рішення Конституційного суду про скасування політичної реформи Законом про відновлення дії Конституції була відновлена дія Конституції в редакції 2004 року.
Стаття 85, яка передбачає компетенцію парламенту, не містить такого повноваження Верховної Ради. Парламент не має права відновлювати дію Конституції в одне голосування. Вони це зробили, я вважаю, ще більш грубо і з більшими порушеннями всього, що тільки можна порушити.
Україна якось забула взагалі про те, що є Конституція і закон. Інтереси вийшли наперед. Політики фактично оволоділи правовою ініціативою, і сьогодні вони намагаються саме живу владу видати за владу Закону. Це провально. Я вважаю, ми живемо в стані, коли жива політична воля домінує над писаним правом, написаним Законом і домінує вже навіть над Конституцією.
Є суттєва загроза якщо не втрати державності, то повної дерегуляції українського політичного життя, повного розладнання механізму, який це все забезпечує. І очевидно, що наслідки будуть важкими. Вони позначаться перш за все не на тих, хто ухвалює ці рішення, а на людях, які живуть звичайним життям і найбільше зацікавлені в тому, щоб панував закон, а не жива політична воля.
5 суддів пішло із Конституційного суду. Як ви знаєте, парламент відкликав їх за порушення присяги. При чому, відкликавши, парламент рекомендував виконуючому обов’язки президента і з’їзду суддів виставити за межу суду решту суддів. За відміну політреформи голосувало 12 суддів. От всі вони, з точки зору парламенту, перевищили повноваження, порушили присягу і вчинили злочин. 5 суддів, які пішли, замінили новими суддями знову ж таки через парламентську процедуру, а решта суддів залишилась, бо не вдалось провести з’їзд суддів.
Дивне подання президента
Наскільки я знаю від самих суддів, вони казали, що звертались до президента і говорили: звільніть нас і знайдіть інших, оберіть їх, і тоді Конституційний суд буде нормально працювати. Але під страхом кримінального покарання Конституційний суд працювати не повинен однозначно.
Ви знаєте, що днями президент подав у Конституційний суд подання, що Януковича незаконно позбавили звання президента і що він наполягає, що це було вчинено незаконно. Парламент насправді не мав таких повноважень. Це було здійснено законом, а закон не повинен бути актом застосування права, тобто він не повинен мати одноразову дію, а в цьому випадку він має.
На цій підставі президент підписує подання до Конституційного суду. Але пояснення, які на “Українській правді” подає нібито адміністрація президента, ще більш дивне. Адміністрація нібито говорить, що президент “понарошку” подає подання щодо того, що він незаконно звільнений, а вони йому подадуть своє бачення, що навпаки, Янукович законно звільнений. А оскільки рішення Конституційного суду не оскаржується, то, мовляв, усьому світові буде доведено, що Янукович – не президент і не може бути президентом, і звання за ним не зберігається.
Я чесно не знаю, що з цього приводу думати. Але уявіть собі ситуацію, що повинні думати судді, які перебувають під страхом кримінального переслідування, і їх ще завалюють такими дивними поданнями. Якщо вони візьмуться за цю проблему і скажуть, що справді за Януковичем звання зберігається, а формально юридичного виходу у них немає, і якби вони були не залякані, а чесні, то вони повинні визнати, що він таки зберігає звання, бо не було імпічменту.
Мені здається, що політики так себе заплутали і юристів так заплутали, які довколо них… І все заплуталось в такий клубок, що не знаєш, як це розв’язати.
Дуже хотілось, аби комусь вистачило мужності і компетентності поставити все на місця, але поки що “юридична тканина” роз’їжджається, як старе рядно.
Небезпечний прецедент
Не юристи цього не помітили, але юристи помітили добре, коли почалась сварка за Конституційний суд: чи правильно скасували політреформу чи не правильно. Коли вже почались звільнення суддів, коли суддя Овчаренко почав боротись за поновлення на своїй посаді і власне адміністративний суд його підтримав, а потім скасував це рішення. Верховний суд України у своєму рішенні створив прецендент. Він визнав, що нібито у 2010 році Конституційний суд, ухвалюючи рішення про скасування політичної реформи, тим самим змінив конституційний лад.
Ви знаєте, що означає, коли вищий орган України у своєму рішенні стверджує, що якийсь суб’єкт змінив своїм рішенням конституційний лад, скасувавши політичну реформу – а йшлось про зміну форми правління? Юристи миттєво схоплюють це як констатацію юридичного факту. І якщо ми визнаємо, що зміна форми правління – це зміна конституційного ладу, то тоді перехід від президентської республіки до парламентської у 2004 році так само треба вважати зміною конституційного ладу. А якщо це зміна конституційного ладу, це означає, що парламент втрутився в компетенцію народу, бо 5 ст. Конституції каже, що змінювати лад може виключно народ України. Жоден державний орган не може брати у цьому участь. А відтак виникла юридична ситуація, коли Верховний суд України визнав зміну конституційного ладу у формі зміни форми правління. І ви просто логічно екстраполюєте на ситуацію 2004 року, і це означає, що парламент теж змінив конституційний лад. Тобто парламент здійснив антиконституційний переворот. Він здійснив те, чого не мав права здійснювати, бо зміна форми правління з точки зору Верховного суду України – це зміна ладу, а зміна влади – це прерогатива народу. Відтак ситуація заплуталась ще більше.
Очевидно, судді Верховного суду України писали аргументи в цьому рішенні з якоїсь кальки і не задумувались над цим. Але це ж серйозна річ. Це означає, що Конституційний суд у 2010 році не змінював лад, а поновлював його. Тобто скасовуючи те, що змінив парламент незаконно у 2004 році, він тим самим відновлював конституційний лад, яким він був до 2004 року. Власне, в чому його тоді звинувачувати?
Всеволод Речицький, конституційний експерт Харківської правозахисної групи, член Конституційної комісії
