Виконання рішень ЄСПЛ в Україні прискорюється: які проблеми залишаються та чому це важливо для євроінтеграції

Рішення Європейського суду з прав людини обов’язкові для виконання державами, які приєдналися до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. В Україні є низка проблем, на які вказує ЄСПЛ та які не вирішуються роками.

Водночас на шляху до євроінтеграції виконання рішень суду набуває особливої актуальності. Бо для ЄС рішення Європейського суду з прав людини є важливими сигналами про проблеми з дотриманням прав людини. Також вирішення проблем, на які вказав ЄСПЛ, закладено в дорожні карти трансформацій, які уряд у травні затвердив для вступу України до ЄС.

Як оцінюють сьогоднішню ситуацію з виконанням Україною рішень ЄСПЛ правозахисники та представники відповідних органів, на які системні проблеми вказує суд та які зміни потрібні на рівні держави, читайте в статті.  

Рішення ЄСПЛ є показником порушень прав людини в країні

Значна частина рішень Європейського суду з прав людини вказує не лише на порушення прав конкретної людини, за ними йдуть заходи загального характеру – зобов’язання держав усунути причини проблем, які призвели до порушень прав людини.

Тож рішення ЄСПЛ для правозахисників – це один з найчіткіших індикаторів, що вказують на проблему, яку потрібно розв’язати, пояснив під час заходу “Правозахисні діалоги” від Центру громадянських свобод програмний директор цієї організації Володимир Яворський.

Він зазначив, що станом на 1 січня 2025 року в ЄСПЛ було на розгляді 60 350 справ щодо всіх країн. Наразі Україна посідає третє місце за кількістю цих справ після Туреччини та РФ. Кількість справ у ЄСПЛ проти України становить 7703 (12,7% загальної кількості).

На думку Володимира Яворського, такий показник свідчить не про найгіршу ситуацію з правами людини, а про активність громадянського суспільства.

До 7 березня 2025 року Україна мала на виконанні 2296 рішень Європейського суду з прав людини. У 1421 справі виконання закрите. Серед невиконаних залишалися 109 рішень, які визначено як провідні справи (“Leading cases”).

“Це справи, які визначають, де державі потрібно зробити системні заходи загального характеру, тобто виправити ситуацію. Умовно кажучи, можна сказати, що є понад 100 системних проблем, які потрібно виправити, чого держава довгий час не робить”, – зазначив програмний директор Центру громадянських свобод.

Виконання рішень Європейського суду з прав людини буде певним фундаментом здійснення євроінтеграції у сфері з прав людини, тому що для ЄС рішення ЄСПЛ є важливими “маяками”, які підсвічують проблеми з дотриманням прав людини, звернув увагу експерт.

Проблеми, на які вказує ЄСПЛ, внесені до дорожніх карт для вступу до ЄС

Україна перебуває у складному періоді боротьби і захисту від країни-агресора і водночас на шляху важливих трансформаційних змін в межах правової системи, щоб вступити до Європейського Союзу.

У цих умовах одне із пріоритетних місць посідає виконання рішень Європейського суду з прав людини і дотримання Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, звернула увагу Уповноважена у справах Європейського суду з прав людини Маргарита Сокоренко.

Виконання рішень ЄСПЛ є обов’язком держави, якого державні органи повинні дотримуватись.

“Ми спостерігаємо, що у нас є постійно велика кількість звернень до Європейського суду з прав людини. Це значною мірою є наслідком того, що упродовж тривалого часу не виконувалась частина рішень ЄСПЛ, які набули масштабів системно-структурних проблем і вже потребують сьогодні не просто виконання індивідуальних або точкових заходів, а потребують від держави вжиття комплексу дій, проведення стратегічних реформ”, – зазначила вона на заході “Правозахисні діалоги”.

Уповноважена позитивно оцінює те, що на шляху України до ЄС Європейська комісія детально і скрупульозно звертає увагу на рішення ЄСПЛ, які винесені щодо України, і те, як держава їх виконує або що планує зробити для того, щоб вони були виконані.

14 травня 2025 року Кабмін затвердив дорожні карти у трьох сферах – верховенство права, реформа державного управління та функціонування демократичних інституцій, які є умовою для відкриття переговорів щодо вступу України до ЄС за першим кластером “Основи процесу вступу”.

“Ці дорожні карти розроблялись із урахуванням стандартів і документів Ради Європи і так само із врахуванням висновків у рішеннях Європейського суду з прав людини. Ці документи включають доволі широкий спектр заходів, які спрямовані і на посилення інституцій, і на покращення законодавства, вдосконалення судової системи, щоб виправити ті проблеми, про які говорить Європейський суд з прав людини”, – зауважила Маргарита Сокоренко.

Вона розглядає таку детальну увагу Єврокомісії до рішень ЄСПЛ як один з механізмів, який може допомогти Україні посилити роботу з виконання цих рішень.  

Уповноважена у справах ЄСПЛ звернула увагу, що в Україні досі існує проблема, яка пов’язана із неповним розумінням обов’язку виконувати рішення ЄСПЛ з боку різних державних органів і, відповідно, з неповною їхньою залученістю до цього процесу – в першу чергу йдеться про заходи загального характеру. До них, зокрема, відносяться: вирішення проблем невиконання рішень національних суддів, жорстокого поводження в системі кримінальної юстиції, надмірної тривалості цивільного та кримінального проваджень, проблем, пов’язаних із суддівською кар’єрою та дисципліною.

“Заходи, які ми маємо вжити на шляху до Європейського Союзу, включають вирішення цих проблем, про які говорив Європейський суд з прав людини в таких категоріях справ”, – наголосила Сокоренко.

Вона додала, що дорожня карта з верховенства права містить спектр завдань, які стосуються реформування системи суддів та прокуратури, справ щодо тривалості провадження, щодо органів прокуратури.

Також Україна має виправити ситуацію із невиконанням судових рішень, зокрема дорожня карта передбачає розроблення механізму примусового виконання судових рішень та скасування необґрунтованих мораторіїв, які блокують виконання судових рішень, – це так звана група справ “Бурмич/Іванов”.

Також дорожня карта містить акцент на змінах у системі кримінальної юстиції – зокрема, боротьбі із жорстоким поводженням з особами, які знаходяться під контролем держави, та запобіганні жорстокому поводженню у пенітенціарних установах.

Уповноважена додала, що важливим завданням у дорожніх картах є розроблення та ухвалення змін до закону “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини”.

“Це завдання важливе з погляду покращення інструментарію, щоб ефективніше виконувати заходи загального характеру. Тому що в закон від 2006 року у попередні роки вносилися невеликі зміни, але загалом він був спрямований в першу чергу на заходи індивідуального характеру”, – зазначила Маргарита Сокоренко.

Вона звернула увагу, що для ефективної реалізації заходів загального характеру доцільно покращити взаємодію Уповноваженого у справах ЄСПЛ із державними органами, які мають бути активними учасниками процесу виконання рішень.

Наразі спостерігається тенденція, що велика кількість звернень до Європейського суду з прав людини є наслідком невиконаних пілотних рішень. Невирішені першопричини призводять до повторюваних тривалих порушень прав людини, зазначила Сокоренко:

“Тому виникла ідея удосконалити інструментарій і посилити інститут Уповноваженого в цій частині, і ця пропозиція була підтримана Європейською комісією. Ми її додали до наших завдань. Так само планується в перспективі запровадити постійний моніторинг ефективності механізму виконання рішень ЄСПЛ, щоб розуміти, куди спрямувати зусилля”.

Рішення, які стосуються системно-структурних проблем, відображені не лише в дорожніх картах.

“Ми розробляли і маємо зараз декілька стратегій, спрямованих на виконання рішень. Зокрема, у групі справ Бурмич/Іванов щодо подолання проблем на шляху до виконання рішень національних суддів, так само є стратегія протидії жорстокому поводженню в системі кримінальної юстиції, пенітенціарна стратегія і низка заходів, які передбачені в цих стратегіях”, – розповіла Маргарита Сокоренко.

За її словами, в останні роки відбувалася тісна співпраця із причетними державними органами – зокрема, з органами прокуратури, судами, міністерствами, щоб залучити їх максимально до спільної роботи. 

Чому рішення ЄСПЛ в Україні не виконуються

У доповідях Парламентської Асамблеї Ради Європи, починаючи з 2000 року, озвучуються першопричини, які блокують виконання рішень Європейського суду з прав людини, зауважив керівник відділу Департаменту виконання рішень Європейського суду з прав людини Директорату прав людини та верховенства права Ради Європи Павло Пушкар. З них виділяються чотири основні проблеми:

•   практичні або фінансові труднощі;
•   відсутність ефективного механізму виконання на національному рівні;
•   свідомий політичний опір рішенням Європейського суду з прав людини;
•   спротив, зумовлений посиланням на національну конституційну ідентичність.

Щодо України Павло Пушкар виділив перші два елементи як першопричини:

“Якщо дивитися на процес виконання рішень Європейського суду з прав людини в цьому контексті виконання і імплементації стандартів Ради Європи, можна говорити про три основні проблеми в контексті України”.

Перший – політико-технічний аспект, який пов’язаний з недостатністю уваги до проблематики виконання рішення ЄСПЛ.

“Що таке рішення Європейського суду з прав людини? Це юридичний носій стандартів Ради Європи, відповідно, виконання саме по собі не може відбуватися у правовому вакуумі, воно забезпечується також шляхом синхронізації правового поля держави з екосистемою права Ради Європи”.

Він додав, що за останні роки спостерігається зниження уваги до стандартів Ради Європи та їх імплементацій:

“Хоча і рух в напрямку імплементацій все ж відбувається, але не так, як хотілося з погляду євроінтеграційних процесів”.

Другий аспект – це інституційний і ієрархічний. Це рівень і роль координатора – урядового Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини.

“В одному з експертних аналізів Ради Європи щодо закону 2006 року зазначається, що саме ієрархічний інституційний рівень не до кінця забезпечує інституційну вагу з метою координації саме щодо виконання рішення ЄСПЛ”, – звернув увагу експерт.

Він зауважив, що недостатньо забезпечена і сама робота Офісу Уповноваженого, який має досить обмежені ресурси, зокрема людські й фахові.

“Третій аспект стосується складності питань, які знаходяться на виконанні, їх багатошаровість, яка в тому числі пов’язана із тим, що особливо великі системно-структурні питання не вирішуються протягом тривалого проміжку часу”.

Також він звернув увагу на недостатню увагу до роботи й рішень Комітету міністрів Ради Європи як статутного органу Ради Європи.

“Наш департамент є юридичним радником Комітету міністрів Ради Європи з питань виконання рішень ЄСПЛ. Рішення Комітету створюють певне правове поле, це певна квазі-судова практика. І коли ми моніторимо виконання рішень ЄСПЛ, нам не вистачає бачення громадянського суспільства, недержавних організацій, щодо того, як мають виконуватися рішення ЄСПЛ, зокрема з погляду заходів загального характеру”.

Близько 75% провідних справ перебувають під посиленим контролем Комітету міністрів понад 10 років

Павло Пушкар повідомив, що в останній час на контролі Комітету міністрів Ради Європи зараз перебуває 909 справ проти України: 

“Динаміка виконання в принципі позитивна. Але ми бачимо, наскільки важко даються кроки щодо виконання певних рішень, особливо складних, наскільки багато часу займає виконання рішень стосовно системно-структурних проблем”.

За його інформацією, наразі на виконанні перебувають 134 провідних рішення ЄСПЛ.

“З моменту набуття чинності Конвенції (Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод – Ред.) по відношенню до України ми можемо говорити про закриття нагляду у 1423 справах. Це індивідуальні рішення, які менше стосуються проблем системно-структурного характеру, але це ті рішення, які відображають також і стан зміни практики на національному рівні”, – зауважив Пушкар.

Він назвав, які проблеми, виявлені рішеннями ЄСПЛ, є найбільш кричущими:

•   невиконання рішень національних судів (група справ “Іванов/Бурмич”);
•   неправомірне поводження з боку поліції і відсутність ефективного розслідування;
•   неналежні умови тримання під вартою, відсутність належної медичної допомоги, проблеми законності тримання під вартою;
•   незалежність судової влади;
•   ефективність здійснення правосуддя, включаючи надмірну тривалість судових проваджень.

“Факт повномасштабної війни визнається як об’єктивна перешкода щодо виконання багатьох з цих рішень. Але, якщо подивитися на питому вагу рішень ЄСПЛ, які знаходяться на виконанні, то близько 75% провідних справ перебувають під посиленим контролем Комітету міністрів протягом понад 10-15, у деяких випадках – 20 років. Очевидно, що проблеми з таким тривалим виконанням напряму не пов’язані з війною”, – говорить Павло Пушкар.

Він дав рекомендації, що потрібно змінити в Україні для підвищення рівня виконання рішень ЄСПЛ. Найперше – необхідна чітка політична воля і увага до питання виконання рішень ЄСПЛ на вищому політичному рівні, на рівні уряду, прем’єр-міністра.

Також потрібно посилити інституційну спроможність та координацію між різними органами влади, відповідальними за імплементацію рішень:

“Йдеться про експертний аналіз закону “Про виконання рішень та застосування практики ЄСПЛ” 2006 року, який потребує змін, щоб подолати проблеми системно-структурного характеру і чітко визначитися з тим, хто несе відповідальність, в тому числі політичну, за проблематику виконання рішень ЄСПЛ”.

Необхідно посилити і функцію парламентського контролю за виконанням рішень ЄСПЛ – посилення роботи як підкомітету з питань виконання рішень ЄСПЛ, так і відповідного правового комітету ВР.

Одним із важливих аспектів змін Павло Пушкар назвав збільшення прозорості роботи щодо виконання рішень ЄСПЛ. На його думку, потрібно більше залучати громадянське суспільство та правозахисні організації для надання рекомендацій щодо виконання заходів загального характеру чи застосування інструменту подань до Комітету міністрів.

Виконання рішень ЄСПЛ в Україні прискорилося

Деякі рішення ЄСПЛ в Україні не виконуються вже 10-20 років.

“Наприклад, справа “Іванов проти України” не закрита, вона стосується ухваленого в 2010 році рішення ЄСПЛ, яке було визначене як пілотне. На сьогодні є загалом невиконаних 106 “leading cases” (провідних справ), а загалом 842 справи з рішеннями ЄСПЛ не закриті, за статистикою 2024 року”, – зазначив у коментарі ZMINA, виконавчий директор Української Гельсінської спілки з прав людини Олександр Павліченко.

Водночас, за його словами, останнім часом Україна має досить значний прогрес у виконанні рішень ЄСПЛ. Велика кількість провідних справ була закрита у 2023 році. Кількість справ, які державі необхідно виконати за рішенням ЄСПЛ, скоротилася у 2,5-3 рази. Наприклад, у 2023 році на виконанні було загалом близько 2200 справ, з них невиконаних провідних справ було 240.

“Велика кількість рішень опрацьовується і виконується, тож можна говорити, що державна стратегія на подолання цього недоліку успішно реалізується”, – констатував Павліченко.

Окремий комплекс справ в ЄСПЛ пов’язаний з війною Росії проти України

Також сьогодні є окрема категорія справ ЄСПЛ, яка пов’язана з російською агресією, коли неможливо забезпечити як дотримання прав, так і провести належні розслідування, пояснює Павліченко. Йдеться про порушення всіх основних визначених прав: права на життя, права на свободу та особисту недоторканість, право на справедливий суд тощо.

Це великий окремий комплекс справ – Україна проти Росії, і Україна та інші держави проти Росії:

“Є окремі справи, які стосуються порушень, коли Росія перебувала в системі Конвенції –  вони стосуються і Криму, і Донбасу, і новоокупованих територій, і елементів війни, які були пов’язані з порушенням Конвенції. Це окремий пласт проблем, хоч Росія вийшла з системи Конвенції, не хоче визнавати рішення ЄСПЛ, які ухвалюються щодо неї”.

Водночас у цій категорії йдеться не лише про справи проти Росії, деякі з них – проти України. Зокрема, коли йде мова про неналежне розслідування фактів убивств, катувань чи незаконного позбавлення свободи.

“Наприклад, одна зі справ, яку веде наша організація, стосується вбивства російськими військовими жінки в Гостомелі та неналежне розслідування цього злочину українськими правоохоронними органами. В цьому випадку йдеться про порушення Україною права на життя в частині розслідування вбивства”, – каже Павліченко.

Справа щодо цивільного партнерства у контексті євроінтеграції буде однією з пріоритетних

Велика політична воля не потрібна, щоб вирішувати питання щодо заходів загального характеру, які ухвалені в конкретних справах, звернув увагу Олександр Павліченко:

“Наприклад, справа щодо цивільного партнерства ЛГБТ-представників “Маймулахін і Марків”. У контексті руху до Європейського Союзу ця справа буде однією з пріоритетних до виконання. Але на сьогодні ми знову бачимо пробуксовування цього рішення на законодавчому рівні”.

Відповідаючи на питання, наскільки виконані чи невиконані рішення ЄСПЛ сприятимуть вступу до ЄС, експерт зазначив, що за великим рахунком Євросоюз особливо не зважатиме на це умовно впродовж року чи 5 років:

“Головне, щоб цей процес відбувався, і він відбувається. Не треба ставити планку досягти виконання всіх рішень за 1 чи за 5 років. Має бути стратегія виконання рішень, деякі з них потребують умов післявоєнного часу, і це питання стратегії виконання рішень, яка на сьогоднішній день, наскільки я розумію, існує. Як результат – ми мали такий величезний стрибок у зміні показників виконаних рішень”.

Ефективність судочинства вирішить 90% проблем із виконанням рішень ЄСПЛ

Загалом, на думку Павліченко, головним чинником у контексті невиконання рішень ЄСПЛ в Україні є недосконалість нашої системи судочинства – це і невиконання судових рішень, і тривалість проваджень:

“Це пов’язано з нестачею суддів, з процесами і процедурами, які властиві українській судовій системі. До 30-40% ухвалених національними судами рішень не виконувалися через різні причини. Можу навести приклад “чорнобильської” пенсії. Ухвалювалося рішення, яке не було підкріплене бюджетом – воно не може фізично бути виконане, тому що в Пенсійному фонді цих коштів немає. Але суд ухвалює рішення, що відповідна особа має право на ці виплати, а виплачувати немає з чого”.

Через такий розрив між ухваленим рішенням і бюджетним підкріпленням виконання цього рішення проходять десятки тисяч справ, які не виконуються.

“Справа “Іванов проти України” – те саме, невиконання судового рішення. Його неможливо було виконати через примусове стягнення, оскільки це стягнення було захищене окремим законом (у випадку справи Іванов  проти України йшлось про стягнення боргу з військової частини)”.

Є також певні системні проблеми. Наприклад, цивільне партнерство не закріплене на законодавчому рівні.

“Системною є проблема щодо умов утримання в місцях несвободи. Як зазначають в ЄСПЛ, окремі адвокати, які спеціалізуються на поданні заяв від засуджених, користуються цією проблемою і “штампують” заяви, які поставлені на потік”, – наголошує Павліченко.

Україна повинна звернути на це увагу і докластись до реальної реформи пенітенціарної системи, додає експерт:

“Ефективність судочинства вирішить 90% проблем із виконанням рішень ЄСПЛ. Решта – це політичні рішення на рівні парламенту з ухваленням законів, які врегулюють окремі часткові проблеми”.

У випадках, коли виконання рішення передбачає вжиття заходів індивідуального характеру, то компенсації завжди виплачуються, зазначив правозахисник. А от заходи загального характеру вимагають тривалого часу і передовсім політичної волі, яка може бути оформлена у вигляді законодавства чи зміни практики.