Кращий захист від дискримінації та злочинів ненависті, але з прогалинами: що змінити в євроінтеграційному законопроєкті №13597

В Україні проблема злочинів на ґрунті ненависті та реагування на них залишається викликом, який необхідно подолати для успішного вступу до Євросоюзу. Через недосконалість законодавства такі правопорушення нерідко некоректно класифікують і “маскують” під хуліганство. Правозахисники вказували на цю проблему роками, проте законодавчі ініціативи щодо врегулювання цієї сфери гальмувалися у парламенті.

У серпні 2025 року у Верховній Раді зареєстрували законопроєкт №13597, який посилює захист від злочинів на ґрунті нетерпимості та дискримінації. Документ розширює адміністративну та кримінальну відповідальність за ці порушення та має забезпечити належне реагування на подібні випадки з боку правоохоронних органів.

Проєкт закону отримав статус євроінтеграційного, його ухвалення сприятиме виконанню зобов’язань України в межах переговорного процесу щодо вступу до ЄС. Документ має виправити прогалини українського законодавства в сфері протидії дискримінації та узгодити його із європейським. Ухвалення відповідних змін передбачено й дорожньою картою з питань верховенства права, яку український уряд затвердив як план необхідних реформ для вступу до ЄС.

Водночас правозахисники мають низку зауважень до поточної редакції і сподіваються, що відповідні зміни можна буде внести після першого етапу ухвалення законопроєкту в Раді.

У лютому 2026 року відбулося обговорення законопроєкту №13597. Правозахисну дискусію організували Центр громадянських свобод та Gender Stream. Розповідаємо про ключові висновки експертів.

Які зміни пропонує законопроєкт №13597 і чому він важливий

Євроінтеграційний законопроєкт № 13597 “Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України щодо боротьби з проявами дискримінації” покликаний удосконалити правову базу у сфері протидії злочинам на ґрунті ненависті.

Документ пропонує розширити перелік ознак дискримінації до 20. До 16 ознак, які вже закріплені законодавством, хочуть додати ще такі: національне походження, стан здоров’я, сексуальна орієнтація та гендерна ідентичність (СОГІ). Серед захищених ознак в проєкті закону зберегли “сімейний стан”, що, зокрема, гарантуватиме захист людям у незареєстрованих партнерствах.

Також пропонується декриміналізувати дискримінаційні дії без насильства та запровадити за них адміністративну відповідальність. Наразі стаття 161 Кримінального кодексу України (ККУ) передбачає кримінальну відповідальність “за порушення рівноправності громадян”. У законопроєкті пропонується цей склад правопорушення перенести до Кодексу про адміністративні правопорушення (КУпАП) і визначати його як дії, не пов’язані з насильством чи його загрозою, що призвели до дискримінації. Це каратиметься штрафами або виправними роботами.

Натомість оновлена стаття 161 Кримінального кодексу матиме назву “Публічні заклики до насильства з мотивів нетерпимості”. Вона охоплюватиме випадки, коли людину чи групу людей підштовхують до агресії через расу, національність, релігію, гендер чи інші ознаки. Важлива новела в тому, що відкривати кримінальне провадження за цією статтею будуть без обов’язкової заяви потерпілого.

У законопроєкті закріплюється поняття “мотиви нетерпимості” як обтяжливої обставини під час скоєння злочинів, зокрема вбивств, тяжких та середніх тілесних ушкоджень, катування та побиття.

До відповідальних за протидію дискримінації, пропонують додати представників і представниць Омбудсмана, а також уповноважених осіб Секретаріату уповноваженого, які зможуть виписувати протоколи про адмінпорушення.

У пояснювальній записці зазначається, що законопроєкт забезпечить виконання зобов’язань, передбачених Угодою про асоціацію між Україною та ЄС, Дорожньою картою з питань верховенства права та планом заходів щодо захисту прав національних меншин (спільнот) України. Виконання цих зобов’язань відбувається в межах переговорного процесу за кластером 1 “Основи процесу вступу до ЄС”.

За словами виконавчої директорки Gender Stream Ольги Полякової, проєкт закону є важливим сигналом того, як суспільство реагує на насильство, приниження та обмеження свободи. Зокрема, вперше в українському законодавстві визнається нетерпимість як серйозне правопорушення, злочини на цьому ґрунті стають публічними справами, а не приватними проблемами потерпілих. Крім того, законопроєкт створює механізми захисту для ромських спільнот, ЛГБТІК+, жінок, ветеранів і та інших вразливих груп.

Юрист-аналітик Центру громадянських свобод Тимофій Атаманчук зазначив, що в останньому звіті про розширення Єврокомісія звернула увагу, що попри те, що в Україні толерантність зростає, залишаються проблеми із законодавчим забезпеченням протидії дискримінації, що стосується і прав ЛГБТК людей.

Читайте також: Баланс замість радикальності: чим відрізняється законопроєкт № 13597 від попередніх спроб боротися з дискримінацією

Не чіткі визначення, що приведуть до проблем із застосуванням закону

У Центрі громадянських свобод проаналізували законопроєкт та напрацювали низку рекомендацій щодо необхідних змін. Зокрема, аналітики виявили, що запропоноване у проєкті закону визначення дискримінації загалом відповідає директивам ЄС, але з прогалинами.

“Право ЄС визначає комплексний і широкий підхід до кількості захищених ознак: це і раса, етнічне походження, інвалідність, вік, гендерна ідентичність, сексуальна орієнтація”, – зазначив Тимофій Атаманчук.

Проте для виконання міжнародних зобов’язань необхідно закріпити такі форми дискримінації: множинну та інтерсекційну, дискримінацію за асоціацією, відмову від розумного пристосування.

Також проєкт закону вводить визначення нетерпимості, яке необхідно уточнити. Зокрема, вилучити оціночні та невичерпні формулювання (“інші ознаки”), щоб забезпечити правову визначеність та передбачуваність у контексті правозастосування.

“Наша ключова рекомендація з приводу цього формулювання базується на аналізі європейських стандартів. Визначення має змістити акцент з внутрішнього ставлення на зовнішнє діяння, замінивши термін attitude на expression/manifistation. Це дозволить дотриматися принципу, що ніхто не має нести покарання за думки”, – звернув увагу юрист.

У законопроєкті нетерпимість описується як “відкрите, упереджене, негативне ставлення стосовно особи та/або групи осіб”, що фактично переносить акцент із протиправного діяння на внутрішній психологічний стан людини, йдеться у правовому висновку ЦГС. А згідно з рекомендацією Європейської комісії проти расизму та нетерпимості (ECRI) Ради Європи №1517, нетерпимість може характеризуватися виключно через категорію “вираження” (expression). Це охоплює перелік зовнішніх проявів: очорнення, ненависть, паплюження, харасмент, образи, негативне стереотипування чи стигматизація.

“Ризики запропонованого в законопроєкті визначення полягають у тому, що формулювання “негативне ставлення” є оціночним поняттям, надмірно розмитим і не встановлює нижньої межі інтенсивності, за якою наступає відповідальність. Це створює загрозу для оціночних суджень та образливих висловлювань, які, хоча й можуть бути неприємними за своєю суттю, перебувають під захистом статті 10 Європейської конвенції з прав людини”, – наголошують автори аналітики.

Водночас Європейська комісія проти расизму та нетерпимості (ECRI) прямо виключає з поняття мови ворожнечі сатиру, об’єктивну журналістику та аналітику, навіть якщо вони викликають роздратування чи біль.

Тимофій Атаманчук додав, що наразі визначення в законопроєкті не охоплює окремих форм упередженого ставлення, які також часто згадуються в документах ЄС: ксенофобія, антисемітизм, антиромські настрої, антимусульманська ненависть та стигматизація.

Ще одна рекомендація ЦГС – поширити обтяжувальну дію мотиву нетерпимості на такі статті Кримінального кодексу, як хуліганство (ст. 296 ККУ) та легкі тілесні ушкодження (ст. 125). Адже саме ці статті найчастіше фігурують у випадках нападів з дискримінаційними мотивами, водночас поточна редакція законопроєкту не передбачає обтяження покарання через мотив нетерпимості.

“Це важливо з огляду на те, що найчастіше з цим стикаються люди, до яких можна мотив нетерпимості прив’язати. Тому що легкі тілесні ушкодження та хуліганство часто йдуть поруч зі злочинами на ґрунті ненависті”, – зауважив Атаманчук.

Згідно із законопроєктом, з Кримінального кодексу вилучається вираз “розпалювання національної, релігійної, расової та національної ворожнечі”, а замість нього пропонується вираз “з мотивів нетерпимості”. Кримінальним правопорушенням, за оновленою статтею 161 ККУ, будуть лише публічні заклики чи підбурювання до насильства проти захищених груп, а решта дискримінаційних дій, що не містять насильства чи погроз, пропонується вивести в Кодекс про адміністративні правопорушення.

Аналітики рекомендують розширити сфери захисту статті 161 Кримінального кодексу. Нова редакція має охоплювати не лише публічні заклики до насильства, а й усі прояви мови ворожнечі чи дискримінації, включно з обмеженням прав, відповідно до Рамкового рішення ЄС 2008/913/JHA.

“Склад цього злочину має бути сформований дуже чітко і таким чином, щоб передбачити, які діяння є кримінально карними”, – звертає увагу юрист.

Про інші прогалини в поточній редакції законопроєкту 13597 читайте в аналізі директорки Центру “Соціальна дія” Ірини Федорович: 50% перемоги, або Чому законопроєкту 13597 недостатньо, щоб виправити недоліки антидискримінаційного законодавства

Законопроєкт містить ризик цензури

Законопропроєкт пропонує нову редакцію статті 300 Кримінального кодексу про відповідальність за ввезення, виготовлення або розповсюдження творів, що пропагують культ насильства і жорстокості, расову, національну чи релігійну нетерпимість та дискримінацію.

У новій редакції перелічені види творів, що підпадають під заборону: друковані видання, аудіовізуальні твори, кіно-, відео- та аудіопродукція. А також “інші цифрові матеріали”. При цьому закон не розкриває змісту цього поняття.

На думку експертів, необхідно визначити, які саме об’єкти підпадають під категорію “інші цифрові матеріали”, щоб уникнути ризику надмірного втручання держави у свободу слова і забезпечити правову визначеність і передбачуваність цієї норми.

“Тому що у сучасному цифровому середовищі до цифрових матеріалів можна потенційно віднести дуже багато речей – коментарі у соціальних мережах, публікації в блогах, дописи, меми, репости. За своєю природою вони не завжди є продуктом, а частіше є просто вираженням свободи слова”, – йдеться в аналізі ЦГС.

За відсутності чітких критеріїв відмежування таких форм висловлювань від творів або продукції, що пропагують культ насильства, жорстокості, нетерпимість чи дискримінацію, виникає ризик криміналізації оціночних суджень, емоційних реакцій або навіть критичних висловлювань, у тому числі щодо питань, що становлять суспільний інтерес, зазначають аналітики.

На їхню думку, запропонована в законі редакція ст. 300 ККУ не відповідає вимогам статті 10 Європейської конвенції з прав людини, тому потрібно або відмовитися від запропонованих змін або щонайменше конкретизувати поняття “інші цифрові матеріали”.

Рекомендації щодо змін у Кодексі про адмінпорушення

Законопроєкт пропонує передбачити адміністративну відповідальність (Ст. 188-58 КУпАП) за ненасильницькі діяння, що призводять до дискримінації. Це має створити для потерпілих простіший механізм захисту, зменшивши потребу у зверненні до суду. 

Водночас, за словами Тимофія Атаманчука, необхідно змінити загальне формулювання “діяння, що призвели до дискримінації” та чітко визначити склад адміністративних правопорушень. Також – закріпити конкретні дії, за які настає відповідальність.

У проєкті закону розгляд скарг щодо дискримінації та накладення адміністративних стягнень пропонується покласти на апарат Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.

“Нинішній законопроєкт розширює повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. На нашу думку, це суперечить природі його конституційного мандата і міжнародним вимогам до національних інституцій з прав людини. За таких умов він не зможе реалізовувати свої повноваження, які передбачені законом”, – звернув увагу юрист.

Автори аналітичного висновку ЦГС рекомендують вилучити із законопроєкту норми про розширення повноважень Омбудсмана та зазначають, що складання протоколів є функцією виконавчої влади, а не парламентського контролю. Омбудсман має здійснювати моніторинг і контроль, а не каральні функції. Крім того, інституція не має спроможностей для масового реагування на дискримінацію. Альтернативою могло б стати створення окремого незалежного органу з питань рівності та недискримінації.

Зі свого боку старша юристка Лабораторії цифрової безпеки Тетяна Авдєєва зауважила, що в законопроєкті не йдеться, що Уповноважений ВР з прав людини автоматично наділяється санкційними повноваженнями. У формулюванні йдеться, що “суб’єкти наділені повноваженнями щодо запобігання та протидії дискримінації”.

“У цьому контексті і моніторинг, і попередні заходи реагування на кшталт приписів і комунікації потрапляють в це визначення. А в подальшому краще б мати і орган з питань рівності в цілому або ж орган з питань гендерної рівності, як в багатьох державах створюється”, – зазначила Авдєєва.

В аналітичному матеріалі Центру прав людини ZMINA, який підготувала експертка і тренерка з питань поваги до різноманіття, недискримінації та інклюзії Ірина Федорович, зазначається, що законопроєкт № 13597 без урахування рекомендацій правозахисної спільноти не забезпечить системного ефекту. Експертка наголосила, що документ треба доопрацювати – зокрема, розширити перелік захищених ознак, передбачити заборону множинної дискримінації, чітко визначити повноваження інституції рівності та вилучити з переліку приватного обвинувачення статті, які стосуються злочинів на ґрунті нетерпимості.

Чому законопроєкт повільно розглядається в Раді

Старша адвокаційна менеджерка Gender Stream Олена Костинюк розповіла, що законопроєкт потребує доопрацювання, але його поспішали зареєстрували у парламенті, оскільки на той час до реєстрації готувався схожий законопроєкт, який містив ризики дискримінації. Тож проєкт закону №13597 міг бути зареєстрований вже як альтернативний, що ускладнило б його розгляд.

“Ми робимо все можливе для того, щоб у першому читанні наш законопроєкт проголосували і була можливість його опрацювати між слуханнями”, – зазначила Костинюк.

За її словами, висновки вже надали два обов’язкових комітети Верховної Ради – з питань європейської інтеграції та бюджетний. Gender Stream створює коаліцію громадських організацій, включно з правозахисними, які надають свої експертні висновки щодо можливих правок до законопроєкту.

Одна із ініціаторок законопроєкту голова Комітету ВР з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Олена Шуляк розповіла, що автори мали на меті оновити термінологію у відповідності вже до діючого законодавства про засади запобігання та протидії дискримінації:

“Ми працювали над тим, щоб розширити перелік захищених ознак і включали до них і сексуальну орієнтацію, і гендерну ідентичність, і стан здоров’я, національне походження, мову, місце проживання, громадянство, сімейно-майновий стан”.

Вона додала, що розгляд законопроєкту дуже повільно просувається. Без руху в парламенті лежав і попередній урядовий законопроєкт №5488, який був знятий з розгляду через зміну уряду.

“У нас щодо цього законопроєкту є не одна перепона, а сукупність пов’язаних між собою факторів. Це і політичні, і соціально-комунікаційні чинники, і фактори, які пов’язані з роботою інституції парламенту”, – звернула увагу Олена Шуляк.

Вона пояснила, що пріоритетні законопроєкти для парламенту наразі ті, які стосуються оборони, енергетики, зобов’язань перед міжнародними партнерами.

“Друга причина – компонент обережності. Ми всі розуміємо, що питання сексуальної орієнтації та гендерної ідентичності в Україні сьогодні сприймаються як чутливі. Окремі політичні сили бояться виступати з відкритою підтримкою таких ініціатив, де щось  стосується саме СОГІ”, – додала депутатка.

Олена Шуляк звернула увагу, що на сьогодні великим викликом є взагалі внести цей законопроєкт до сесійної зали:

“Нам дуже не вистачає пояснення на всіх рівнях для суспільства, що це, про що, що за дискримінація, чому потрібно змінювати законодавство, чому потрібно використовувати інші підходи”.

Матеріал підготовлено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду “Відродження” в межах спільної ініціативи “Вступаємо в ЄС разом”. Матеріал представляє позицію авторів і необов’язково відображає позицію Європейського Союзу чи Міжнародного фонду “Відродження”.