Карати припиненням громадянства – це оманлива спокуса

Початок широкомасштабного вторгнення Російської Федерації на територію України став новим поштовхом для законодавчих ініціатив, спрямованих на очищення лав українських громадян і громадянок від небезпечних для України індивідів. Як гриби після дощу з’являються законопроєкти, що мають на меті припинити українське громадянство тих, хто вчинив дії, що суперечать (чи можуть суперечити) інтересам української держави. Одну з нещодавніх таких ініціатив я аналізувала окремо та досить детально.

Подібну ситуацію спостерігали й на початку роботи Верховної Ради VIII скликання, у період, коли минуло зовсім небагато часу після того, як Росія окупувала Крим та окремі райони Донецької та Луганської областей. Відтоді, хоч і трохи рідше, до думки про покарання шляхом відібрання українського паспорта поверталися знову і знову.

Чим же зумовлена популярність цієї ідеї сьогодні?

Цілою низкою факторів, головним з яких є те, що 24 лютого 2022 року майже всі українці та українки відчули реальну загрозу не лише можливого припинення існування України як суверенної держави, а й знищення української нації як такої.

Історично Україна в порівнянні з деякими іншими пострадянськими державами (наприклад, Латвією та Естонією) досить ліберально ставилася до визначення кола своїх громадян, тобто осіб, які користуються повним спектром прав, передовсім політичних. Ця відмінність зумовлена тим, що країни Балтії звільнилися від радянської окупації з метою відновлення незалежної державності, а Україна офіційно продовжила міжнародну правосуб’єктність Української Радянської Соціалістичної Республіки, громадяни якої, що постійно проживали на її території, автоматично набули статусу громадян України. Такий підхід, з одного боку, дозволив Україні запобігти великій кількості випадків безгромадянства, а з іншого – зняв з порядку денного питання про те, хто є і не є гідними визначати подальшу долю нації.

Зараз же Україна фактично заново виборює власну незалежність, тому прагнення розібратися в тому, хто є “своїми”, та позбутися “чужих” є цілком природним. За таких обставин на перше місце виходить вимога лояльності особи до держави свого громадянства, а бути громадянином означає не просто мати український паспорт, але бути справжнім патріотом України.

Здавалося б, це не зовсім про юриспруденцію (що, ймовірно, очікується від юристки-міжнародниці, яка пише ці рядки), але це лише перше враження: 2011 року Європейський суд з прав людини в справі “Genovese v. Malta” назвав громадянство частиною соціальної ідентичності особи. На мій погляд, це юридичне формулювання дуже точно відбиває те, що кожен і кожна з нас відчуває, дивлячись на свій паспорт із тризубом. Ми ідентифікуємо себе як частину української нації. Нація ж, своєю чергою, складається з окремих осіб, і з кожною з них ми маємо дещо спільне – українське громадянство. Відповідно, набагато приємніше мати серед своїх співвітчизників і співвітчизниць тих, ким Україна може пишатися, а не тих, хто підриває її суверенітет, територіальну цілісність і незалежність. Іншим виявом небажання мати спільне громадянство з “негідними” є посилена увага суспільства до тих, кому Україна надає своє громадянство (яскравий приклад – дискусія довкола нещодавнього прийняття до громадянства України Олександра та Лідії Невзорових).

Ясна річ, політики та політикині не можуть не відчувати таких настроїв свого електорату, а тому озвучують ідеї та реєструють законопроєкти, спрямовані на вичищення небезпечних для української нації елементів з-поміж громадян і громадянок України, пропонуючи серед іншого вилучати українські паспорти в тих, хто шкодить державі. Утім, як показують попередні спроби втілити подібні думки в нормі закону, їхні шанси на успіх мінімальні. І це добре.

Що ж не так із пропозиціями карати припиненням громадянства?

Насамперед вони суперечать Конституції України. Частину першу статті 25 чинного Основного закону сформульовано в такий спосіб: “Громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство”. На щастя, більшість суб’єктів права законодавчої ініціативи Конституцію читали, тому здебільшого уникають вживання слів “позбавлення” та “громадянство” в одному реченні. Натомість використовується евфемізм “втрата”, що не має вводити в оману: якщо припинення громадянства розглядається як санкція щодо особи за дії, які суперечать національним інтересам України, то йдеться саме про позбавлення громадянства.

Оскільки Конституційний Суд України поки не надавав офіційного тлумачення згаданого положення Основного закону, маємо виходити з того, що історично Україна запровадила абсолютну заборону позбавлення громадянства з метою запобігання поверненню до радянської тоталітарної практики припинення громадянства як можливої санкції щодо тих, хто виступав проти офіційної ідеології, відмовлявся підтримувати політику уряду та/або чия поведінка значною мірою суперечила уявленням про життєво важливі інтереси радянської держави.

Чи варто Україні, як колись СРСР, позбуватися “проблемних” громадян шляхом позбавлення їх громадянства? На мій погляд, ні. І не тільки тому, що ця думка перегукується з іще однією радянською ідеєю, згідно з якою “немає людини – немає проблеми”. До перспективи позбавлення громадянства України, до того ж у разі потенційно великої кількості осіб, слід поставитися з обережністю з цілої низки причин.

По-перше, громадянство – це мотузок, за який українська держава може смикнути, щоб розшукати особу, повернути її на свою територію, здійснити кримінальне переслідування тощо. Припинення ж громадянства може бути невигідним для України, оскільки істотно обмежить чи навіть зведе нанівець юридичні та практичні можливості здійснення Україною своїх суверенних повноважень.

По-друге, така форма покарання (та й навіть сама можливість її запровадження) навряд чи є корисною в контексті перспективи постконфліктного врегулювання та майбутньої реінтеграції тимчасово окупованих територій, оскільки, як ішлося вище, позбавлення громадянства – крок не лише юридичний, але й символічний. Ці міркування є особливо актуальними з огляду на те, як щедро Росія роздає свої паспорти мешканцям і мешканкам тих частин територій України, над якими встановлює контроль.

По-третє, запровадження нових підстав припинення громадянства на ініціативу держави завжди порушує питання про додержання Україною її міжнародних зобов’язань з питань громадянства та захисту прав людини. На відміну від українського законодавства міжнародне право не передбачає абсолютної заборони позбавляти громадянства, але містить низку обмежень, що накладаються на державу, яка має намір з власної ініціативи припинити (як би конкретний спосіб припинення не називався у внутрішньому праві) громадянство особи. Такі обмеження були систематизовані Венеційською комісією 2016 року у Висновку щодо проєкту конституційного закону Франції “Про захист нації”.

Серед іншого комісія звернула увагу на:

• необхідність уникнення безгромадянства (для України ця вимога випливає також із Європейської конвенції про громадянство 1997 року та Конвенції про скорочення безгромадянства 1961 року, у яких вона бере участь);
• заборону зворотної дії норм, що регулюють питання втрати громадянства (прийнятність позбавлення громадянства лише в разі дій, за вчинення яких законом чітко передбачено настання такого правового наслідку, як припинення громадянства);
• додержання принципу пропорційності (позбавлення громадянства як санкція повинне бути пропорційним ступеню серйозності злочину, за вчинення якого воно призначається; позбавлення громадянства має бути результатом ретельного вивчення кожної окремої ситуації, зокрема сімейних обставин відповідної особи);
• забезпечення суворого дотримання процесуальних норм (особливо тих, що гарантують право особи бути почутою, її право на письмове та вмотивоване рішення, а також право на перегляд рішень з питань громадянства в судовому порядку).

Проаналізувавши велику кількість законопроєктів, присвячених розширенню переліку підстав для втрати українського громадянства, можу констатувати, що вони створюються без урахування всіх обмежень, які накладаються на Україну згідно з міжнародним правом.

На щастя, законодавчі ініціативи, що одночасно суперечать і Конституції України, і зобов’язанням нашої держави за міжнародним правом, мають не багато шансів стати положеннями чинного законодавства. Сподіваюся, воєнний стан не збільшить таку ймовірність. Утім, продиктовані політичною кон’юнктурою гучні заяви про позбавлення громадянства тієї чи іншої групи “шкідників” усе ж збурюють і без того розбурхане війною українське суспільство. Постійна ретрансляція ідеї покарання припиненням громадянства виглядає як свідчення збільшення державного тиску, що не є єдиним або найкращим способом забезпечення відданості громадян, особливо під час збройного конфлікту. Упевнена, що є сенс приділити більше уваги іншим способам і засобам консолідації нації, поважаючи водночас Конституцію України та її зобов’язання за міжнародним правом.