Яким має бути орган рівності в Україні й чого бракує сьогодні

Як кандидат у члени Євросоюзу Україна повинна мати незалежний “орган рівності” для протидії дискримінації в різних сферах. Фактично такою інституцією є Офіс Омбудсмана. Водночас в експертних правозахисних колах виникла дискусія щодо спроможності цієї інституції виконувати всі функції органу рівності й доцільності створення нового органу з протидії дискримінації. Про це, зокрема, говорили в межах Правозахисних діалогів – 2026 від Центру громадянських свобод.

Водночас, як на мене, саме питання про те, чи потрібен Україні орган рівності замість Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, досить маніпулятивне, адже воно наче презюмує, що а) було якесь оцінювання роботи Уповноваженого, б) є якісь критерії такого оцінювання та в) у нас реально є вибір та ресурси щось робити по-іншому.

Питання, чи потрібен варіант А чи Б, зводить реальність до вибору між “залишити як є” або “створити нову інституцію”. Але такий спрощений підхід випускає кілька важливих факторів, адже ані оцінювання наявного, ані побудова нового ніколи не є лише питаннями або-або. Безвідносно до остаточного рішення у фокусі мають бути: критерії до роботи органу з питань рівності, наявні законодавство та архітектура захисту в країні, загалом ситуація з нерівністю та дискримінацією в цій країні, контекст, у якому все це відбувається, та ресурси й політична воля.

Можемо одразу викреслити кілька пунктів з кінця цього переліку, а потім детальніше описати решту. Контекст – ми маємо війну, що триває, а також євроінтеграцію. Обидва фактори впливають на ресурс, перший його обмежує, другий натякає, що ресурс може з’явитись, але використовувати його треба з розумом та зважаючи на єврозобов’язання. Політичної волі до того, щоб ламати усталену конструкцію, за якої роль органу з питань рівності виконує Уповноважений Верховної Ради з прав людини, я не помітила, але то вже, звісно, не точно.

Лишилося кілька насправді важливих питань, яким би я хотіла присвятити цю колонку і які намагалась артикулювати під час публічної дискусії, – які критерії роботи органу з питань рівності, як на уявлення про роботу такого органу має впливати реалістичне оцінювання ситуації в Україні як з уже наявним законодавством та архітектурою захисту, так і з огляду на те, яка нерівність існує чи яка дискримінація є поширеною. А ще питання, які були за кадром дискусії, але є дуже важливими, – це вміння України будувати сталі інституції, а також уміння забезпечувати реальну міжсекційність роботи цих інституцій та їхній реальний вплив. Або, коротко кажучи, навіть якщо ми маємо ідеальну інституцію, чи є в нас ситуація, коли органи влади виконують її рішення?

Критерії до того, що має робити орган з питань рівності та яким цей орган має бути, виписано в директиві Ради ЄС 2024/1499 про стандарти для органів рівності. Директива не вимагає від держав обирати одну єдину форму організації, натомість указує на те, в чому зміст функцій такого органу. І тут усе просто: це орган, який повинен мати зрозумілий мандат, ресурси, процедури, професійну команду, підзвітність та довіру. Директива зосереджена не на назві чи моделі такого органу, а на тому, щоб пояснити державам, які ключові функції має виконувати орган з питань рівності, хай би як його зрештою назвали. Ці функції досить прості:

• розглядати скарги та надавати пояснення населенню;
• проводити оцінювання ситуації з нерівністю та дискримінацією в країні;
• брати участь у судових процесах;
• збирати та аналізувати дані, готувати звіти та рекомендації;
• проводити превенційну роботу та взаємодіяти з іншими органами.

Ще директива нагадує державам, що якщо мандат органу з питань рівності є частиною ширшого мандату Омбудсмана, то він не має там розчинятись, а повинен бути автономним, помітним та ресурсним.

І тут я б хотіла детальніше написати про те, як я бачу виконання цих функцій. Бо з мого погляду та з огляду на те, як працюють подібні органи в інших країнах ЄС, це не канцелярія для скарг. Сильний орган з питань рівності – це орган, який уміє працювати з окремою скаргою, пояснити заявнику_ці його чи її права і ситуації, чому було відмовлено, або як краще захистити свої права, але також уміє та постійно працює на метарівні. Орган з питань рівності має бачити не лише індивідуальні скарги, а причини, чому вони виникають, та відповідно працювати над усуненням цих причин. У цій парадигмі роботи канцелярія з приймання скарг – це власне фільтр перед початком складнішої роботи, коми аналізуємо першопричини та маємо ресурси й владу працювати над їхнім усуненням.

Тут доречно згадати про міжсекторальну взаємодію, мені важко уявити ситуацію в країні ЄС, коли орган з питань рівності приходить до міністерства Х і каже, що затверджений ним порядок призводить до непрямої дискримінації, а міністерство у відповідь не робить нічого. Натомість я знаю про такі випадки в Україні. Але питання міжвідомчої взаємодії та реального виконання рішень органу з питань рівності виходить за межі лише вибору його форми, це питання розвитку культури виконавчої влади. Сильний орган з питань рівності – це такий, який, крім роботи із заявниками чи органами влади, вміє якщо не працювати, то відстежувати системну нерівність у суспільстві, уявлення людей про власні права та права інших, працювати на запобігання дискримінації або принаймні будувати партнерства з іншими, щоб проводити просвітницьку та інформаційну роботу тощо.

Дослідження в країнах ЄС показують, що на практиці в цих країнах діють різні дуже моделі. Ба більше, незважаючи на обрані моделі, органи з питань рівності мають схожі виклики та недоліки: це і недостатні ресурси, і надто вузький мандат, слабка незалежність, низька впізнаваність, обмежена можливість підтримувати заявників_ць або впливати на судову практику. Саме на це й указує директива: вона дуже чітко вказує, що не досить лише мати орган, треба працювати над розвитком його спроможності.

Але, чи то міркуючи над розвитком спроможності Уповноваженого виконувати функції органу з питань рівності, чи то мріючи про новий, незалежний ресурсний орган, ми маємо не забувати, що все це відбувається, коли в країні вже є досить розгалужене антидискримінаційне законодавство та не проста архітектура захисту від дискримінації, що, на мій погляд, не дуже зрозумілі людям, які не працюють з цим щодня. Ось, власне, і перша відповідь на критерій доступності органу з питань рівності. Адже питання доступності – це не лише мати офіс у кожному місці, що, до речі, не є вимогою. Це також не лише питання архітектурної доступності офісу, якщо він є, чи цифрової доступності сайту, це в першу і головну чергу питання того, чи вся ця законодавча система та наявні елементи захисту зрозумілі непідготовленій людині. Ще простіше: чи знаю я, до кого звертатись, якщо мені відмовили в послузі, чи до якого саме “вікна” мені йти, якщо не беруть дитину до школи тощо, чи легко мені знайти цю інформацію та чи всі, до кого я прийду не за адресою, будуть готові мене коректно переспрямувати? На мій погляд, законодавство та архітектура захисту в Україні, попри їхню широту, досі є фрагментованими та заплутаними.

Україна вже має антидискримінаційний закон, який визначає засади запобігання та протидії дискримінації, перелік форм дискримінації і загальні механізми захисту, а також наділяє Уповноваженого Верховної Ради з прав людини мандатом органу з питань рівності. Але це лише верхівка українського айсберга, в цьому як і у решти айсбергів найцікавіше – невидиме. У сфері праці діють окремі гарантії рівності та недискримінації, є інспекційні й контрольні механізми. У сфері реклами існує окреме регулювання дискримінаційної реклами. У сфері гендерної рівності є окремий закон про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків, урядові координаційні механізми, стратегії та плани. Окремо розвивається політика безбар’єрності, яка охоплює фізичну, інформаційну, цифрову, суспільну, громадянську, освітню та економічну безбар’єрність. Є система безоплатної правової допомоги, де людина може отримати роз’яснення щодо свої прав та консультації щодо порушення і куди звертатись. Є правоохоронні органи, які мають реагувати на злочини на ґрунті ненависті та мову ворожнечі. Є суди. Є громадські організації, які часто першими документують випадки дискримінації, підтримують потерпілих і ведуть стратегічні справи. Все ці елементи архітектури видаються дуже разюче, майже як українське бароко, проте чи здатна в усьому цьому розібратися людина та чи вміють всі ці стейкхолдери співпрацювати?

Наразі людина має сама зрозуміти, що з нею сталося: чи це дискримінація, трудовий спір, адміністративне порушення, порушення рекламного законодавства, злочин на ґрунті ненависті, сексуальне домагання, порушення права на доступність чи кілька речей одночасно? Людина має сама вирішити, куди звертатися: до Уповноваженого, Держпраці, Держпродспоживслужби, поліції, суду, системи безоплатної правової допомоги, органу місцевого самоврядування, громадської організації. Вона має сама зібрати докази, оцінити ризики, пройти комунікацію з органами й часто витримати повторну віктимізацію.

Тому розмову про сильний орган з питань рівності варто починати не з форми та назви на фасаді, а з аналізу того, що вже є, як воно все взаємодіє або ні, де прогалина, де потрібно знайти та скерувати людину тощо.

Друге важливе питання – це, власне, постійний збір даних та їхній аналіз. І тут я маю на увазі не лише в таблиці ексель зафіксувати всі звернення та порахувати їхню кількість, а побудувати систему, яка здатна збирати та аналізувати дані на кількох рівнях. Це й аналіз індивідуальних скарг та їхній причин на предмет того, які з них вимагають системних рішень чи змін до законодавства, це й аналіз судової практики, відмов заявникам від різних стейкхолдерів у розгалуженій антидискримінаційний системі України, а також аналіз нормотворчості та її потенційного дискримінаційного впливу на ті чи інші групи населення. Це все мають бути завдання органу рівності.

Питання санкцій за дискримінацію не може існувати ізольовано від розв’язання всіх тих питань чи врахування чинників, які описано вище. Проблема відсутності санкцій за дискримінацію не розв’яжеться лише додаванням цього інструменту Уповноваженому чи створенням окремого органу. Санкції мають бути крайнім способом покарання, вони можуть бути в повноваженнях органів, спеціалізованих щодо сфер суспільного життя. Ключовим є здатність органу з питань рівності аналізувати порушення та давати чіткі вказівки іншим у сфері праці, реклами, доступу до послуг або діяльності органів влади. Це має запускати зрозумілу процедуру реагування, яка виключає обмін листами чи переспрямування, натомість містить контроль, строки та результат.

Я б дуже не хотіла зводити всі питання нерівності та дискримінації лише до індивідуальних скарг та покарання. Вони безумовно важливі для конкретної людини та щоб зупинити конкретне порушення. Але ми також маємо навчитися бачити систему нерівності, патерни дискримінації та працювати над пошуком відповідей на питання, у яких сферах виникає дискримінація, чому, хто звертається по захист, що відбувається далі, як усувати ці повторювальні порушення, чи нові законодавчі ініціативи потенційно не поглиблять нерівності тощо.

Саме цього Україні бракує. У нас є елементи системи, але вони не працюють разом, у нас немає доступного маршруту людини, де вона сама не несла б на собі тягар визначення, перевірки й доведення дискримінації. Ми маємо багато канцелярій, які приймають скарги, але мало центрів, які вміють аналізувати та виправляти системні проблеми й у такий спосіб зменшувати кількість скарг. Перш ніж шукати нову вивіску для органу з питань рівності, варто навчитися шукати причини дискримінації та разом працювати над її викоріненням.

Повертаючись до питання, яке було винесено на публічну дискусію. Ні, ми не можемо залишитись у статусі кво. Нинішня модель роботи Уповноваженого з прав людини не має досить автономії, видимості, ресурсу, щоб якісно виконувати всі функції, як того вимагає директива. Проте створення нового органу не розв’яже це питання автоматично, це лише зміна вивіски на фасаді. Ми маємо зважати на реальність, а це і враховувати наявне законодавство та вже чинну архітектуру захисту, і аналізувати, де саме в нас нерівність та дискримінація, та шукати найкращі способи їй протидіяти, посилювати спроможність та сталість інституцій, а також їхню реальну взаємодію і виходити з того, що дискримінації завжди більше, ніж у нас є ресурсів, тому ми маємо вміти діяти системно.

Вже зараз можливо посилити роботу Уповноваженого, працюючи над виокремленням мандату на питання рівності, розвитком команди, видимістю її роботи, додаванням системності, а також працюючи над забезпеченням міжвідомчої координації та виконанням рішень Уповноваженого тощо. Ми маємо використати наявну інституційну спроможність Уповноваженого (конституційний статус, парламентську природу, певну незалежність від виконавчої влади, впізнаваність і наявну інфраструктуру) та думати, як посилити саме функції рівності, які часто розчиняються серед інших. Якщо це не вдасться зробити, держава продовжуватиме розбудовувати паралельні рішення щодо окремих проявів дискримінації тощо. Тоді варто буде задуматися над зміною моделі, але це потребуватиме не лише нової назви, а й значних змін до законодавства. Адже за будь-якого підходу чи назви потрібно забезпечити взаємодію та роботу так, щоб усе, що ми маємо, нарешті запрацювало як одна велика система, яка захищає кожну людину від будь-якого прояву дискримінації незалежно від її захищеної ознаки.

Ірина Федорович, директорка Центру “Соціальна дія”