Нацстратегія з прав людини 2.0: влада викидає незручні правозахисні заходи з плану дій
10 грудня у світі відзначають День прав людини. До кінця року уряд і президент планують затвердити оновлену Національну стратегію у сфері прав людини. Міністерство юстиції поділилося з громадськими організаціями, які опікуються правами постраждалих від російсько-української війни, останньою версією плану дій щодо реалізації Нацстратегії. Розповідаємо, як оновився документ, на прикладі розділу про подолання наслідків збройного конфлікту, і чи підтримують його правозахисники.
Ідея укладання Нацстратегії з прав людини та плану дій з її реалізації з’явилася ще 1993 року. Тоді на світовій конференції з прав людини ухвалили Віденську декларацію, яка рекомендує, щоб кожна держава розробила ці два системні документи, що покликані інтегрувати цінності прав людини в різні сфери державної політики та посилити захист і просування прав людини в суспільстві.
Уперше в Україні нацстратегію на п’ять років підписав президент Петро Порошенко. Це відбулося 26 серпня 2015 року. А через три місяці Кабмін ухвалив план дій. Термін дії попередніх документів уже спливає, і уряд наразі працює над їхнім оновленням.
“Ми активно працюємо над тим, щоб президент Володимир Зеленський підписав нацстратегію 10 грудня – у День прав людини. Не можу цього напевне обіцяти, бо це може статись і кількома днями пізніше, але в будь-якому разі до Нового року ми виконаємо свої зобов’язання (із затвердження Нацстратегії у сфері прав людини. – Ред.)”, – зазначила онлайн-конференції “Національна стратегія у сфері прав людини. Підсумки та подальші кроки” заступниця міністра юстиції Валерія Коломієць.
Валерія КоломієцьВона також повідомила, що Мін’юст уже надіслав новий план дій з реалізації нацстратегії до секретаріату Кабінету Міністрів і планує винести його на затвердження уряду після того, як президент підпише саму нацстратегію.
Ефективність першого плану дій
У 2018 році близько 20 органів державної влади та 30 громадських організацій почали працювати над змінами до плану дій. Утім, спроба узгодити документ зазнала поразки. У лютому 2020 року Міністерство юстиції, попри протест правозахисників, ліквідувало Директорат з прав людини, доступу до правосуддя та правової обізнаності, який, зокрема, опікувався моніторингом реалізації нацстратегії. Пізніше міністр юстиції Денис Малюська обґрунтував ліквідацію директорату, зокрема, тим, що питання прав людини наразі не є пріоритетним у роботі Міністерства юстиції.
Влада та громадські організації розділилися в оцінюванні ефективності виконання першої в Україні нацстратегії. Мін’юст стверджує, що, за підсумками першого кварталу 2020 року, виконано 54,8% заходів у плані дій, тобто 331 із 604, тоді як моніторинг громадських організацій показує лише 28%.
Процес виконання нацстратегії за індикаторами у відсотках за 2016–2019 рокиУ Мін’юсті пояснюють такі розбіжності різними підходами до оцінювання індикаторів виконання заходів.
“Для нас, органів влади, виконання заходу означає розроблення нормативного правового акта, проходження його в Кабміні та передання до Верховної Ради. Це все є індикатором виконаного заходу. Але найбільша політична робота починається далі з просуванням цього документа в парламенті”, – пояснила Коломієць і визнала, що часто виконавці не дотримувались ухвалених нормативних документів, а отже, суспільство не відчуло ефекту від дії нацстратегії.
Співкоординаторка “Крим SOS” Ольга Куришко вбачає, що заходи в розділі про подолання наслідків збройного конфлікту погано виконувались, оскільки виконавці не хотіли брати відповідальності за постраждалих від російсько-української війни.
“Якщо в якомусь документі зустрічається фраза “внутрішньо переміщена особа” або “окупована територія”, то виконавцем стане Мінреінтеграції. Інші міністерства не хочуть відповідати за таких громадян”, – переконана правозахисниця.
Водночас виконавчий директор Української Гельсінської спілки з прав людини (УГСПЛ) Олександр Павліченко, попри все це, оптимістично налаштований щодо самої ідеї нацстратегії. Він посилається на експертне опитування на тему “Посилення ефективності Національної стратегії у сфері прав людини”, яке показало, що стратегія відбулась, адже вона визнавалася на національному рівні та з боку міжнародних партнерів як ключовий стандарт, якого хоче досягти держава:
“Це не просто заява про наміри. Це конкретний стандарт, якого прагне держава, виконуючи заходи з плану дій. Цей документ узагальнює системні проблеми в галузі прав людини, одночасно демонструє для національних та міжнародних органів проблемні зони, які необхідно усувати в тісній співпраці”.
Павліченко наголосив, що зазначене в Конституції положення про державу та верховенство права неможливе без реалізації захисту прав людини як основного компонента верховенства права.
“Що міцнішим буде захист прав людини, то більше держава наблизиться до виконання функції правової держави. Це має бути мотивацією для формування оновленої нацстратегії та її плану дій. Ці документи мають бути реалістичними, реалізованими та ефективними”, – переконаний правозахисник.
План дій 2.0: без надмірних напружень і дешево
В оновленій стратегії змінюється структура: вона складається зі стратегічних цілей, проміжних завдань та показників оцінювання ефективності виконання стратегії.
Заступниця голови парламентського комітету з прав людини Неллі Яковлєва задоволена тим, як виписано блок забезпечення прав ветеранів. Утім, зауважує вона, автори плану дій абстрактно виписали деякі заходи в частині про забезпечення захисту прав постраждалих унаслідок російської збройної агресії в Україні. А отже, їх буде неможливо виміряти.
Протягом пів року громадські організації дискутували з Міністерством юстиції, щоб воно розділило блоки внутрішньо переміщених осіб та людей на окупованих територіях. Проте Міністерство юстиції проігнорувало ці пропозиції, як і низку запропонованих громадськістю заходів.
У Мін’юсті повідомили, що Кабінет Міністрів не підтримав першого варіанту плану дій у понад 800 заходів. Уряд вважає, що може схвалити лише ті заходи, виконання яких можна гарантувати в найкоротші терміни.
Валерія Коломієць каже, що під час написання проєкту стратегії та плану дій Мін’юст і секретаріат Кабміну вирішили пріоритезувати ключові напрями, а не вносити до нацстратегії все, “що можна тільки придумати й захотіти у сфері прав людини”.
Уряд бачить, що індикатори плану дій мають полягати в нормотворчості, тоді як громадянське суспільство переконане, що нацстратегія та план заходів мають передбачати не лише зміну законодавства, а й інші заходи, які допоможуть виконувати закони та досягати поставлених цілей.
“Це може бути, зокрема, розроблення державних програм забезпечення психологічної реабілітації для постраждалих від збройного конфлікту, заходи з інформування. Але Мін’юст залишив тільки ті заходи, де потрібно вносити зміни до законодавства”, – каже правова аналітикиня благодійного фонду “Право на захист” Еліна Шишкіна. Вона пояснює, що під ухвалений закон усе одно потрібно розробляти нормативно-правову базу.
Еліна Шишкіна“Це не означає, що під конкретний закон треба виписати постанову Кабінету Міністрів чи наказ міністерства і цього буде досить. Можливо, необхідно розробити державну цільову програму та закласти фінансування, можливо треба створити орган чи наділити вже створений необхідними повноваженнями”, – додала вона і закликала уряд змінити уявлення про природу національної стратегії і врахувати пропозиції громадськості.
З Еліною Шишкіною погоджується й менеджерка з адвокації Центру прав людини ZMINA Альона Луньова. За її словами, ухвалення закону про правовий статус осіб, зниклих безвісти за особливих обставин, – чудовий приклад того, що самого закону не досить для того, щоб запрацювала система з розшуку зниклих.
Альона ЛуньоваНеллі Яковлєва зауважує, що в останній версії плану дій немає заходів для Міжвідомчої комісії з питань осіб, зниклих безвісти, яка має координувати пошук. За півтора року комісія так і не почала роботи.
Державний експерт Експертної групи з прав людини при Міністерстві юстиції Дмитро Кузін каже, що в деяких заходах, таких як щодо адміністративного порядку реєстрації фактів народження та смерті на окупованих територіях, потрібне ухвалення політичного рішення президента. Як відомо, чинна процедура через суд хоч і спрощена, та все одно лишається складною для громадян. Вони змушені витрачати час і до 12 тисяч гривень на послуги адвокатів, щоб зафіксувати факт народження чи смерті за українським законодавством. Через цей бар’єр держава не знає точної кількості своїх новонароджених та померлих громадян на окупованих територіях.
“Я кілька разів брав участь у нарадах, де постійно постає питання, що нам потрібно тоді буде визнавати документи органів на окупованих територіях. Це вже рівень не Міністерства юстиції, а президента”, – сказав він.
Другою перешкодою для долучення заходів від громадськості Кузін назвав обмежені фінансові можливості держави. Через це уряд не може підтримати заходи, до прикладу, про виплати пенсій на окупованих територіях, збільшувати розмір соціальної допомоги та кількість категорій людей, які матимуть на них право.
“На жаль, у державній скарбниці немає багато коштів, тому Міністерство фінансів не пропускає таких пропозицій. Ми маємо чітко обґрунтувати, звідки взяти кошти”, – пояснив Кузін.
Також у міністерстві повідомили, що вилучили низку заходів, які стосувались окупованих територій, з формулюванням, що виконавці можуть гарантувати їхнє виконання, якщо вони стосуються підконтрольних українському уряду територій. Частину заходів відкинули, оскільки вони дублюють завдання, зазначені в положеннях міністерств і відомств, які мають регулярно їх виконувати.
“Так само це стосується й інформаційно-просвітницьких заходів, які мають бути частиною оперативної роботи Міністерства культури та інформаційної політики. І воно, наскільки я знаю, розробляє програми та заходи”, – сказав він.
Дмитро Кузін серед іншого пояснив, що укладачі плану дій не підтримали заходів щодо створення державних програм через урядовий мораторій на створення нових.
“Зараз у країні діють понад 110 стратегій та державних програм, і з кожним роком їхня кількість збільшується. Уряд ухвалив мораторій на створення нових таких документів, тому що виконання зворотно пропорційне кількості цих стратегій”, – пояснив він.
Альона Луньова вважає, що держава все ж таки має брати більше зобов’язань у сфері прав людини, ніж підготовка нормативно-правових актів. Якщо виконавець має звітувати про виконання заходів, то він докладатиме мінімальних зусиль для цього. Без згадки заходів у плані дій його неможливо примусити виконувати свої зобов’язання, каже правозахисниця.
Юристку Громадського холдингу “Група впливу” Марію Красненко обурили обґрунтування міністерства та уряду. Вона наголосила, що вже є законодавчі підстави для адмінпроцедури реєстрації фактів народження та смерті на тимчасово окупованих територіях.
Водночас вона наполягає, що виплата пенсій належить до категорій прав людини, які не можна обмежувати. Правозахисники неодноразово звертали увагу влади на практику Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) з визначення пенсії приватною власністю, якої держава не може позбавити за дискримінаційним принципом.
“Мені часом здається, що ми обговорюємо не стратегію з прав людини, а Державний бюджет на 2021 рік. Для мене питання пенсій жителям окупованих територій стоїть у різних площинах. Пенсії – це питання прав людини, і відмову від цього напряму не можна обумовлювати тим, що в держави не досить фінансування. Це означає те, що вона має шукати це фінансування”, – прокоментувала вона.
“Або прописувати прозорий механізм, щоб люди знали, коли вони отримають свої гроші в розстрочку”, – додала Альона Луньова.
Адвокат благодійного фонду “Право на захист” Олег Тарасенко також наголошує, що відсутність коштів – це взагалі не підстава для невиконання державою своїх зобов’язань у сфері прав людини.
“Держава в будь-якому разі виконає свої зобов’язання. Якщо не цього року, так уже десь через п’ять років, коли багато людей скаржитимуться ЄСПЛ. І це вже будуть більші суми”, – пояснив він.
Неллі Яковлєва повідомила, що хоч у парламенту і не вистачило політичної волі з виплатою пенсій на окупованих територіях і відповідний законопроєкт відправили на доопрацювання, Комітет з прав людини все одно продовжує переконувати інші фракції, що держава має гарантувати право українців на окупованих територіях на їхні законні пенсії і не може відмовитися від своїх зобов’язань.
Неллі ЯковлєваОлег Тарасенко вважає, що в плані дій також має бути навчання про права людини для державних службовців. За його словами, службовці, які працюють із громадянами, не розуміють, що таке права людини і яке місце вони посідають у державі. Як приклад він наводить аргументацію юриста Держприкордонслужби в судовій суперечці, де фонд з потерпілими намагається довести протиправність тримання громадян на КПВВ у сірій зоні протягом трьох діб через те, що в них не було смартфонів і вони не могли встановити застосунок “Дій вдома”.
Адвокат прикордонників заявив у суді, що завдання влади не забезпечувати права людини, що держава не зобов’язана обирати ту поведінку, яка захищатиме права людини. За його словами, в Конституції зазначено, що службовці мають діяти в спосіб, передбачений Конституцією і законами, і там не прописано вимоги забезпечення прав людини.
“Вони не розуміють, що таке права людини, і виконують секретний наказ командування Об’єднаних сил не пропускати людей на окуповану територію. Їх не обходило те, що люди три доби жили в сірій зоні. Вони натомість прикривалися цим секретним наказом. У фінансово скрутні часи держава економить на незахищених верствах населення, які не приїдуть до Києва перекривати Банкову. Питання недопуску людей на КПВВ через відсутність телефонів – це не про гроші, а про підхід до людей. Тому треба запроваджувати навчальний компонент для державних службовців про те, що таке права людини. Можливо, його краще закласти на курсах з підвищення кваліфікації”, – вважає Олег Тарасенко.
Своєю чергою виконавчий директор УГСПЛ Олександр Павліченко переконаний, що уряд має передбачати індикатори, зокрема, не кількість проведених семінарів, навчань серед посадовців у державних органах та органах місцевого самоврядування, а механізми й запобіжники, які не дозволятимуть повторення порушень прав людини.
“Індикатори мають бути наслідком неповторення ситуації, яка була, наприклад, 21 квітня в Івано-Франківську, коли мер міста Руслан Марцінків доручив правоохоронцям “запакувати” та вивезти ромів з міста до Закарпатської області. Це було показово, наскільки спрацьовує навчання і запобіжники, які проставляються цією системою навчання”, – сказав він.
На думку співкоординаторки “Крим SOS” Ольги Куришко, Мін’юст та уряд не долучив до плану дій тих заходів, щодо яких не дійшли згоди або з якими не змогли впоратися виконавці. Так, до прикладу, з документа вилучили освітні заходи для дітей з тимчасово окупованих територій. Як відомо, карантинні обмеження оголили, зокрема, неспроможність Міністерства освіти та науки налагодити дистанційне навчання з історії України та української мови, щоб абітурієнти могли складати ЗНО в українських вишах. Тимчасовий виконувач обов’язків міністра освіти Сергій Шкарлет удруге проігнорував прохання правозахисників домогтися від Міністерства фінансів коштів, зокрема, на підготовчі курси, гарячу лінію та інформаційну кампанію.
Окрім цього, в документ не ввійшов захід про облаштування КПВВ з окупованими територіями. Ольга Куришко звертає увагу, що, до прикладу, КПВВ на Донеччині та Луганщині досі не облаштовано.
Серед іншого з останнього проєкту плану дій правозахисникам не зрозуміло, що влада робитиме, щоб досягти виконання таких заходів, як, наприклад, ратифікація Римського статуту Міжнародного кримінального суду до 2021 року та забезпечення доступу міжнародних місій до окупованого Криму до 2023 року.
Микола Мирний, журналіст видання ZMINA, для “Дзеркала тижня”
