Як в Україні реформують “прописку”: візія реформи
З реєстрацією місця проживання українці загнали себе в глухий кут. Через нечесні стосунки з державою одних громадян від порушень прав потерпають інші. “Прописка” стала буквально “радянською гідрою”, яку складно приборкати та приручити. Але чи можливо це? Яку модель у реформі системи реєстрації місця проживання пропонує експертна спільнота і як віднайти в ній баланс?
Правозахисниця Тетяна Печончик переїхала до Києва 19 років тому, коли вступила до Національного університету імені Т. Шевченка. Вона одна з майже 7 мільйонів українців, які живуть не за місцем реєстрації і не можуть користуватися державними сервісами та правами на рівні з тими, хто живе за “пропискою”.
“Я винаймаю житло в Києві, і у мене немає тут “прописки”, тому багато державних послуг мені недоступні. Я не можу обирати місцеву владу та брати участь у житті громади. Допоки не відбулася реформа первинної ланки медицини, я не могла безкоштовно лікуватись у поліклініці, біля якої живу. Успадковану з радянських часів систему реєстрації місця проживання змінювали у 2003 році. Aле вона досі створює проблеми для мобільних громадян. Інститут “прописки” – це наче слон у кімнаті. Він незручний, але про нього мало хто говорить“, – коментує голова Центру прав людини ZMINA Тетяна Печончик.
Інша ж правозахисниця та переселенка з Криму Олександра Дворецька також обурюється, що не могла проголосувати на місцевих виборах.
“Моя тимчасова адреса, де я була зареєстрована як ВПО, стала податковою адресою. Я сплачувала податки в громаду Києва, які розподіляються на освіту, медицину, транспорт тощо, але не могла контролювати ці гроші. Я не могла вплинути на того чи іншого депутата місцевої ради, який ухвалював рішення, як використати ці кошти”, – пояснює Олександра Дворецька, координаторка Офісу з розробки гуманітарної політики Міністерства культури, молоді та спорту.
Недоліки “прописки”
Правозахисники називають абсурдом, коли чинний інститут “прописки” призводить до системних та масових порушень прав людини тільки через те, що громадянин є внутрішнім мігрантом. Система “прописки” негативно впливає на 14 сфер державного управління. Це, зокрема, оподаткування, соціальний захист населення, медична сфера, доступ до правосуддя, виборче право, військовий облік, житло і право на проживання, захист майнових прав дітей та освіта.
Не за місцем реєстрації українці також не можуть безперешкодно отримати адміністративні послуги, різні соціальні виплати, ліки, віддати дітей до садка та школи чи отримати вузькопрофільну медичну допомогу в комунальних лікарнях.
Часто українцям доводиться витрачати гроші та час, аби в громаді за місцем реєстрації отримати потрібну державну послугу. Загалом щорічно їхні витрати сягають 900 млн грн.
Службовці використовують “прописку” як ідентифікатор людини, щоб надати їй послуги чи забезпечити права. Однак це неефективно, наполягають експерти.
“Є багато інших дієвих ідентифікаторів, які можна використовувати, щоб розуміти, що саме про цю особу йдеться, коли ми говоримо про отримання послуг на місцевому рівні”, – каже виконавча директорка Українського незалежного центру політичних досліджень Світлана Конончук. Один із таких ефективних способів, на переконання експертів, – паспорт громадянина України.
Водночас чинна система неадекватно відображає реальний стан щодо міграції. Це призводить до хибного бюджетного планування та неправильного розвитку інфраструктури. Так, до прикладу, у містах неможливо збільшити кількість громадського транспорту, адже він розраховується на відповідну чисельність населення.
Архітектура реформи
Ініціатори реформи, проаналізувавши понад 300 нормативних актів, написали зелену та білу книги для уряду України. Ці два документи мають лягти в основу законопроєкту “Про свободу пересування” в новій редакції.
Експертна спільнота пропонує запровадити в Україні повідомну модель реєстрації, яка успішно працює, зокрема, в Естонії, Литві, Латвії, Швеції, Норвегії, Нідерландах, США та Канаді. Там громадяни декларують державі адресу свого фактичного проживання без доведення факту.
Результатом реформи має стати можливість реалізувати свої права та отримати державні сервіси там, де є центр життєвих інтересів громадянина. На цій меті наполягає керівниця проєкту “Свобода пересування для кожного: реформа системи реєстрації місця проживання в Україні” Людмила Янкіна.
“Якщо людина живе в Україні, всі послуги та права мають бути їй надані, незалежно від того, де саме вона живе, наскільки активно мігрує, скільки в неї дітей, які в неї життєві обставини, чи вона безпритульна, чи громадянин України”, – коментує правозахисниця.
Людмила Янкіна пояснює, що реформа має ґрунтуватися на трьох стовпах.
“Перше: ідемо від проблеми до рішення. Зараз реєстри територіальних громад не є уніфікованими, зведеними в єдину систему. Громади не бачать одна одну. І саме через таку автономність громадянам часто недоступні державні сервіси не за “пропискою”. Рішення – уніфікація, синхронізація даних, зведення в єдину систему та належне функціонування реєстрів. Друге: процедура та її легкість як для реєстратора, так і для клієнта. Для цього необхідно створити адресний реєстр, який має унеможливити чи знизити до мінімуму помилку під час реєстраційної дії. Третє: дані з реєстру тергромад мають потрапляти безпосередньо до Єдиного державного демографічного реєстру”, – каже Янкіна.
Виклики реформи
В основі реформи її автори закладають пріоритет прав власника та довіру до громадян. Українці можуть брати участь у житті тієї чи іншої громади за бажанням.
Наразі інститут реєстрації місця проживання працює за “дозвільним” принципом: органу реєстрації потрібно надати документ, який підтверджує право на проживання в житлі або згоду власника. А це ускладнює реєстрацію, до прикладу, в орендованій квартирі, бо багато власників вірять, що в орендарів у такий спосіб з’явиться право на їхню нерухомість.
За даними соціологів, громадян з такими стереотипами – 95%. Експерти наголошують, що такі уявлення не відповідають дійсності, адже зараз юридичною підставою для проживання в нерухомості є документ про право власності з державного реєстру або договір оренди, а не “прописка”.
Ці страхи пов’язані з радянським законодавством, яке сьогодні в Україні не діє. Ініціатори повідомної моделі наголошують, що після змін до законодавства для власників нерухомості не буде жодних ризиків і їм не треба боятись, якщо хтось зареєструється за адресою їхнього житла.
Так уже відбувається із внутрішньо переміщеними людьми, каже менеджерка з адвокації Центру прав людини ZMINA Альона Луньова. Майнові права власників житла, в якому мешкають переселенці, не обмежені жодним чином – навіть якщо в ньому проживає сім’я з дітьми.
“Вимушене пілотування повідомної моделі почалось у 2014 році, коли почався збройний конфлікт в Україні. Тоді була запроваджена система взяття на облік переселенців, яка дозволила внутрішньо переміщеним особам просто повідомляти адресу свого проживання. Так, це не реєстрація місця проживання в класичному вигляді, утім за повідомленою адресою переміщена особа може реалізувати майже всі свої права, окрім виборчого, і отримати всі необхідні адміністративні послуги. Президент тільки в грудні 2019 року підписав новий Виборчий кодекс, який відновлює для переселенців право голосу”, – каже правозахисниця.
Візія реформи
Реєстрація буде обов’язком для громадянина. Знімаючись із попереднього місця проживання він або вона має протягом 30 днів стати на облік громади за новою адресою.
Українцям пропонують, щоб вони зверталися на вибір до органу реєстрації, Центру надання адмінпослуг особисто чи онлайн та повідомляли про бажання стати на облік за певною адресою без зазначення в заяві підстав. Для цифрової ідентифікації заявника можна використовувати Smart-ID, Mobile-ID, Bank-ID чи електронно-цифровий підпис (ЕЦП).
Під час реєстрації не потрібна присутність власників житла. Після сплати адміністративного збору службовець одразу реєструє заявника за заявленою адресою та вносить дані до реєстру територіальної громади. За бажанням заявник може отримати витяг із реєстру про свою реєстрацію або штамп у паспорті. Фахівці обмірковують також можливість вклеювання наліпки в ID-картці, як це роблять, до прикладу, в Німеччині.
Якщо заявник не володіє житлом, у якому хоче зареєструватися, реєстратор зобов’язаний листом повідомити власника про такий облік. Він отримує дані про заявника та інформацію про свої права.
“Система має бути налагоджена так, щоб протидіяти лукавству орендодавців. В Україні 95% ринку житла – в тіні. І не тому, що внутрішній мігрант не хоче показувати своє реальне місце проживання, а тому, що власники не хочуть показувати правду та сплачувати податки. Через таку їхню позицію фактично 7 мільйонів українців не можуть реалізувати свої права. Нам потрібно працювати з власниками, які мали б укладати договори, виводити з тіні своє майно та цивільно-правові відносини з винаймачем. Тому що обидві сторони мають бути захищені, а договір оренди – це якраз інструмент для такого захисту”, – пояснює Людмила Янкіна.
Реформу пропонують розбудувати так, щоб під час обліку не було суперечок чи з’ясувань обставин, інакше система, на переконання експертів, не запрацює.
Для власників спростять механізм скасування реєстрації. Якщо зараз для цього потрібно звертатися до суду, то після реформи вони можуть швидко та в будь-який час скасувати таку дію. Коли ж не існує ордеру речових прав на нерухомість або помер власник помешкання, то орган місцевого самоврядування має визначити іншого члена родини чи родича, з яким надалі спілкуватиметься про реєстраційну дію заявника.
Якщо ж власник знімає громадянина з реєстрації, адресою обліку заявника автоматично стає юридична адреса органу місцевого самоврядування.
Сам по собі факт реєстрації за певною адресою не означатиме, що проживання в такому житлі законне, – в основі лежить домовленість із власником. Без неї поселитися неможливо. Також повідомлення про проживання у квартирі не може бути автоматичним підтвердженням, що людина орендує її. Фінансові відносини між власником та орендарем мають документуватися лише за їхнім бажанням.
У разі неправдивого зазначення адреси для заявників пропонують передбачити адміністративну відповідальність – попередження. Якщо ж така реєстрація спричинила збитки власникові чи державі – для компенсації шкоди втручатимуться правоохоронці.
Заступник голови правління Центру політико-правових реформи Віктор Тимощук наголошує: якщо громадянин зазначив фальшиву адресу, негативних наслідків зазнаватиме саме він.
“Комунікація людини з державою має бути за адресою обліку. Якщо в розвинутих країнах людина сказала, що я живу за от цією адресою, то держава надсилає їй туди повідомлення, повістку тощо. У такому разі через певний час інформація вважається доставленою. Так само має відбуватися й у нас. Якщо власник помешкання, до прикладу в Києві, скасував реєстрацію, а сам громадянин не зареєструвався в новому житлі, то юридично вважатиметься, що повідомлення на Хрещатик, 36 (Київська міська рада. – Ред.), відбулося належним чином”, – пояснює Віктор Тимощук.
Для громадян, які часто відвідують дві громади, експерти пропонують передбачити право зареєструватися за двома адресами. Але одна з них буде головною.
Такий підхід особливо важливий для переселенців, які через загрозу “націоналізації” бояться виписуватися зі своєї нерухомості на окупованих територіях. Окрім цього, штамп у паспорті – це аргумент, чому людина перетинає лінію розмежування, а також підтвердження мети поїздки на тимчасово неконтрольовану урядом України територію. Бо навряд чи хтось наважиться провозити через блокпости з озброєними людьми оригінали документів, що засвідчують право власності на нерухомість.
“На моє переконання, треба забезпечити адміністрування двох адрес. Переселенці не відмовлятимуться від “прописки” на окупованих територіях, вони тоді просто не реєструватимуться на підконтрольній Україні території. Крім того, варто пам’ятати, що переселенці за міжнародними стандартами повинні мати змогу підтримувати зв’язок із покинутим місцем проживання”, – коментує Альона Луньова.
“Якщо переселенці зніматимуться з реєстрації місця проживання на окупованих територіях, спробуйте тоді з погляду міжнародних стандартів через кілька років у межах політичного врегулювання конфлікту довести, що вони мають право голосу на цих територіях”, – додає головний аналітик Всеукраїнської мережі “ОПОРА” Олександр Клюжев.
Також реєстрація не має бути підставою для нарахування додаткових комунальних платежів. Власники помешкань мають остаточно встановити лічильники до 2025 року.
Кількість мешканців у житлі впливатиме на послугу з утримання прибудинкової території та на вивезення твердих відходів. Але експерти наголошують, що це справедливо: іншого способу, як комунальникам об’єктивно розрахувати ресурси, до прикладу на вивезення сміття, немає.
4 вересня президент України Володимир Зеленський підписав указ №647, який зобов’язує опрацювати питання запровадження реєстрації місця проживання за декларативним принципом – через подання заяви в електронній формі і забезпечення непорушності прав власника, а також гарантування взаємодії відповідних реєстрів територіальних громад з національними електронними інформаційними ресурсами.
Автори реформи планують написати законопроєкт на початку року, а в разі його ухвалення Верховною Радою він має почати працювати впродовж року.
Тетяна Печончик вказує на формулу успіху України від Володимира Зеленського, яка складається з п’яти компонентів. Один із них – розвиток медичної, освітньої, цифрової, енергетичної, фінансової і комунальної інфраструктури, яка має допомагати людині жити й досягати успіху в Україні. Правозахисниця наголошує: без зміни системи реєстрації українці не зможуть комфортно скористатись інфраструктурою в тому населеному пункті, де вони фактично живуть і де є центр їхніх життєвих інтересів.
Микола Мирний, журналіст ZMINA, для “Дзеркала тижня“
