Венеційська комісія розкритикувала мовний закон: які зміни рекомендують Україні
Європейська комісія “За демократію через право”, відома як Венеційська комісія, вважає, що Закон “Про забезпечення функціонування української мови як державної” не витримує балансу між захистом української мови та гарантуванням прав мов меншин. Також комісія визначила низку суперечностей між законом і міжнародними правами та рекомендує змінити багато положень.
Свої висновки щодо закону комісія ухвалила на засіданні 6 грудня. Текст висновків оприлюднено 9 грудня.
Нагадаємо, законопроєкт “Про забезпечення функціонування української мови як державної” парламент ухвалив 25 квітня 2019 року, 15 травня, за чотири дні до завершення повноважень, його підписав Петро Порошенко.
Після цього МЗС Угорщини заявило, що новий закон про українську мову суперечить міжнародним зобов’язанням України, та висловило сподівання, що новообраний президент Зеленський вирішить цю проблему.
Також ЗМІ наводили слова представника ЄС про те, що Європейський Союз наполегливо просив Київ надіслати закон на перевірку до Венеційської комісії до його введення в дію.
Отже, що саме пропонує змінити в законі Венеційська комісія.
Закон дискримінує російську мову
У висновках ВК кілька разів підкреслює, що державна мова повинна мати особливий статус і захист, зокрема в контексті російсько-українського конфлікту, що триває.
“З огляду на особливу роль в Україні російської мови (яка є найбільш вживаною мовою меншин, а також головною мовою спілкування для багатьох представників меншин, відмінних від російської), а також з огляду на утиски української мови в минулому Венеційська комісія повністю розуміє потребу в заходах із підтримки української як державної мови”, – йдеться, зокрема, у документі.
“Венеційка” похвалила український закон про захист державної мови за те, що він не лише декларує цю мету, а й “покладає на державу обов’язок надати кожному громадянину України можливість оволодіння державною мовою через освітню систему, організовувати безкоштовні курси української мови для дорослих та вживати позитивних заходів щодо сприяння доступу до кінофільмів та іншої культурно-мистецької продукції українською мовою”.
Водночас у комісії вважають, що закон дискримінує російську мову як мову меншин, яка отримує найменше прав з усіх мов меншин, згаданих у законі.
Адже мови меншин розподіляються на три групи: офіційні мови ЄС (це, зокрема, угорська, румунська, польська, болгарська), мови корінних народів (такий статус в Україні має лише кримськотатарська), а також “інші”. Саме до останньої групи потрапляє російська.
Експерти ВК вважають, що ці норми мовного закону треба змінити, якнайменше скоротивши відмінність між трьома групами.
Зокрема, це стосується посилення української мови в освіті.
“Перехідний період впровадження положень багатокритикованого закону про освіту продовжили з 1 вересня 2020 року до 1 вересня 2023 року, але тільки для учнів з рідною мовою країн ЄС, але не для носіїв інших мов, зокрема російської”, – йдеться в рішенні.
Комісія рекомендує продовжити цей перехідний період для всіх представників національних меншин та корінних народів.
Крім того, у вищих навчальних закладах мовою викладання буде тільки українська. Окремі університети за бажанням можуть перевести частину дисциплін на англійську або іншу офіційну мову ЄС. Для російської мови в проєкті закону такої можливості немає.
Водночас Венеційська комісія визнала: зменшення прав російської мови, порівняно з мовами інших меншин, у деяких моментах може мати об’єктивне та розумне обґрунтування.
Також у комісії звертають увагу, що документ передбачає паралельне вживання державної мови та мов меншин, проте це має бути врегульовано окремим законом щодо меншин. Але документа досі немає.
“Розглянути можливість відтермінування втілення вже чинних норм закону про державну мову до моменту, поки не буде схвалений закон про меншини”, – рекомендує комісія.
Венеційська комісія просить владу переглянути закон про функціонування української мови в співпраці з усіма зацікавленими сторонами та представниками національних меншин.
Порушення під час надання туристичних послуг
Прямим порушенням права на свободу висловлення поглядів, на думку ВК, є норми закону, що стосуються регулювання туристичної галузі.
“Відповідно до статті 23.8, мова туристичних та екскурсійних послуг є державною мовою, хоча послуги можуть надаватися іноземцям або особам без громадянства іншими мовами. Це є порушенням свободи висловлення поглядів, закріпленої в статті 10 ЄСПЛ, а до того ж, певно, не допомагає досягти жодної законної мети.
Крім того, це положення важко реалізувати. Послуги зазвичай надаються групам туристів, де можуть бути одночасно громадяни та не громадяни України. Було б нереально сподіватися, що постачальник таких послуг щоразу перевірятиме, чи є його клієнти громадянами, чи ні, і не відповідатиме на запитання, поставлені клієнтом, який є громадянином, іншою мовою.
Люди не повинні нести покарання за це”, – йдеться у висновку комісії.
Також комісія рекомендує дозволити писати географічні назви іншими мовами.
Нечітко виписані підстави для покарання за порушення закону
Одна з головних претензій експертів Ради Європи до України – це брак ясності в тому, як застосовуватимуться норми нового закону на практиці.
Один із прикладів неясності, який наводить ВК, стосується норми про те, що “кожен громадянин України повинен володіти державною мовою”. Це загалом правильна норма, зауважують у “Венеційці”. “Однак не зовсім зрозуміло, які наслідки чекають на громадян, які не виконують цієї вимоги”.
На думку експертів ВК, у низці випадків закон про мови дозволяє навіть притягати людей до кримінальної відповідальності без чітко прописаних підстав.
“Кримінальні положення закону повинні бути максимально чіткими й однозначними та передбачуваними в їхньому застосуванні. Чинний закон містить положення, які не відповідають цим стандартам… З огляду на вищезазначені зауваження комісія рекомендує законодавцю розглянути можливість скасування механізму подання скарг та санкцій, встановленого Законом, або принаймні обмежити його…” – каже висновок, нагадуючи, що нечітко виписані норми кримінального права самі по собі є порушенням, за яке держава може бути притягнута до відповідальності.
Так, покарані за порушення “мовного закону” громадяни, імовірно, матимуть підстави звернутися до ЄСПЛ та отримати від України компенсацію.
В окремих випадках надати державним службам право спілкуватися не українською
Окремий блок претензій стосується використання мов меншин з боку державних посадовців, які діють в екстрених випадках.
Венеційська комісія вітає те, що “в галузі охорони здоров’я, медичної допомоги та медичних послуг” закон дозволяє на прохання особи надавати послуги не державною мовою. Але висновок ВК ставить питання: чому йдеться лише про медицину?
Комісія рекомендує надати таку можливість “усім службам, які працюють у надзвичайних ситуаціях, що становлять загрозу для життя, для фізичного чи психічного стану людей, наприклад службам порятунку, пожежникам тощо”.
“Сюди також слід зарахувати установи для людей похилого віку, які не обов’язково є медичними закладами, оскільки такі особи часто належать до меншин і можуть не мати достатнього рівня володіння українською”, – йдеться у висновках “Венеційки”.
Так само ВК наголошує, що іноді є потреба спілкуватися не лише українською мовою із правоохоронцями чи навіть представниками армії.
“Венеційка” зауважує, що в районах компактного проживання таких меншин (зокрема, в угорських містечках та селах) “держслужбовці могли б надавати державні послуги, особливо ті, що стосуються надзвичайних ситуацій, як українською, так і мовами меншин”. ВК також нагадала, що це зобов’язання України перед Радою Європи.
А ще, на думку ВК, закон встановлює занадто жорсткі вимоги для політичних партій та об’єднань громадян, зобов’язуючи їх ухвалювати свої рішення виключно українською.
“Цей обов’язок є обмеженням свободи асоціацій, що веде до права на самоорганізацію. Таке обмеження слугує законній меті громадського порядку, оскільки робить можливим нагляд державними органами за діяльністю партій, асоціацій та інших юридичних осіб… Однак термін “установчі документи та рішення” не є зрозумілим… Ця вимога повинна обмежуватися лише тими документами та рішеннями, які стосуються публічних функцій”, – йдеться в рішенні ВК.
Вимоги до мови ЗМІ можуть призвести до обмеження свободи висловлення
Комісія також істотно критикує обмеження мови мас-медіа.
Мовний закон посилює вимоги до мовних квот, збільшуючи частку вмісту української мови для національних та регіональних мовників із 75 до 90 %, а для місцевих – із 60 до 80 %.
“Оскільки ці положення застосовуються і до приватних телерадіокомпаній, вони обмежують право на свободу висловлення поглядів та право осіб, які належать до національних, релігійних та мовних меншин, на використання власної мови або культури… Вони залишають дуже мало місця для використання мов меншин”, – вважає “Венеційка”, зауважуючи, що це рішення порушує положення низки міжнародних конвенцій, учасником яких є Україна.
Також ВК виступає проти зобов’язання, накладеного на всі друковані засоби масової інформації, щодо випуску українськомовної версії. У комісії вважають, що для тих видань, які виходять мовами меншин, це може стати значним фінансовим тягарем і зменшити їхні обсяги та кількість, що, зі свого боку, стане непропорційним обмеженням свободи висловлення.
Зобов’язання щодо мови наукових подій мають стосуватися лише державних заходів
Комісія також вважає невиправданою вимогу статті 22 закону, яка набирає чинності 16 липня 2020 року, про публікацію всіх наукових робіт державною мовою, англійською та/або іншою офіційною мовою ЄС.
На думку комісії, це положення є порушенням свободи самовираження та академічної свободи для тих, хто забажає робити наукові публікації мовами, які не є офіційними мовами ЄС.
Також суперечливим комісія вважає положення статті 22.5 про проведення публічних наукових заходів українською та/або англійською. Згідно з цією статтею, якщо громадські наукові заходи (конференції, круглі столи, симпозіуми, семінари, наукові школи тощо) проводяться іншою мовою, ніж англійська чи українська, організатор заходу заздалегідь повідомляє своїх учасників, і в цьому разі переклад державною мовою не є обов’язковим.
“Не зрозуміло, як це положення співвідноситься зі статтею 22.6, яка передбачає, що “особі, яка відвідує будь-яку публічну наукову подію, за жодних обставин не може бути відмовлено в праві на використання державної мови”. Чи означає це, що право на використання державної мови веде до зобов’язання організатора забезпечити переклад для людей, які відвідують науковий захід та хочуть розмовляти українською?” – йдеться у висновках комісії.
Загалом, на думку Венеційської комісії, закон повинен регулювати лише мову заходів, що проводяться органами державної влади та/або за державний кошт, а організатори приватних заходів мають вільно визначати мову без будь-яких зобов’язань надавати переклад з державної мови або нею.
