Перерозподіл функцій Уповноваженого з питань безвісти зниклих: чому суперечить закону і як зашкодить пошуку цивільних
У вересні Кабмін ухвалив постанову про передачу функцій Уповноваженого з питань безвісти зниклих осіб за особливих обставин до МВС, Міноборони та Координаційного штабу. Це означає, що правоохоронці займатимуться координацією розшуку осіб та функціонуванням реєстру, Міністерство оборони пошуком тіл загиблих, а Коордштаб обміном тілами загиблих. Після анонсованих змін Уповноважений з питань безвісти зниклих Олег Котенко подав у відставку.
Водночас проти такого рішення виступали правозахисники. На їхню думку такий перерозподіл може призвести до зникнення єдиного уповноваженого органу, який координує питання зниклих безвісти. І після запровадження згаданих змін комунікація між державними структурами погіршиться. Адже чиновники і до цього не завжди були готові співпрацювати і ділитися інформацією між собою, що часто негативно впливало на результат їхньої діяльності, а страждали від цього насамперед родичі безвісти зниклих.
Крім того, правозахисники вважають, що передача повноважень силовому блоку призведе до винесення за дужки пошуку зниклих цивільних. Адже Міноборони та Координаційний штаб займаються здебільшого проблемами військових.
Є питання і до того, наскільки ухвалення такої постанови відповідало українському законодавству.
ZMINA поспілкувалась з правозахисниками та юристами, щоб з’ясувати, як передача функцій Уповноваженого трьом силовим відомствам відобразиться на цивільних, що стало підставою для таких змін та як це співвідноситься із Законом “Про правовий статус осіб, зниклих безвісти за особливих обставин”.
Уповноважений з питань зниклих безвісти на місці масового поховання в Ізюмі. Вересень 2022. Фото: АРЯк відбувався перерозподіл функції Уповноваженого з питань безвісти зниклих
Вперше про можливу ліквідацію посади Уповноваженого з питань осіб, зниклих безвісти за особливих обставин, заговорили влітку 2023 року, 10 серпня інформація про це з’явилась у ЗМІ. Наступного дня Мінреінтеграції спростувало цю інформацію, там повідомили, що на міжвідомчій нараді обговорювалось питання про делегування функцій Уповноваженого трьом іншим установам. Зокрема, МВС, за яким й так закріплений Реєстр осіб, зниклих безвісти за особливих обставин, відповідатиме за його ведення. Міноборони, маючи доступ до зони бойових дій, займатиметься пошуком тіл загиблих, а Координаційний штаб поверненням тіл зниклих безвісти. У відомстві це пояснили тим, що зазначені органи зможуть краще виконувати ці функції.
25 серпня у Координаційному штабі під час зустрічі з родинами військових та цивільних знову заговорили про перерозподіл повноважень посади Уповноваженого. Присутніх запевнили, що це значно покращить процес пошуку зниклих безвісти. Тоді ж сім’ям представили заступника начальника Головного слідчого управління Нацполіції України Артура Добросердова, який у ВМС займатиметься питаннями безвісти зниклих. Його номер телефону надали як гарячу лінію для рідних.
Також на сайті МВС з’явився новий розділ “Управління з питань осіб, зниклих безвісти за особливих обставин”, однак його керівник та його основні функції поки що відсутні.
Того ж дня на урядовому сайті з’явилася постанова про визначення МВС органом, який опікуватиметься гуманітарними питаннями.
12 вересня уряд ухвалив постанову № 975 про перехід Секретаріату уповноваженого у підпорядкування МВС. Це означає, що чимала частина повноважень органу передається від Мінреінтеграції до правоохоронців (зокрема, координація розшуку осіб, функціонування реєстру, сприяння утворенню пошукових груп, утворення експертних та робочих груп). Інша частина функцій, як і зазначалося вище, переходять до Міноборони та Коордштабу. Останній проводитиме перемовини з гуманітарними місіями, громадськими об’єднаннями, благодійними організаціями та фізособами з ТОТ. Список для репатріації тіл затверджуватиме голова штабу після погодження його з Об’єднаним центром та Офісом генпрокурора. Згадана постанова набирає чинності через 15 днів після її опублікування, тобто 28 вересня.
13 вересня Уповноважений з питань безвісти зниклих осіб за особливих обставин Олег Котенко написав у себе у фейсбуку, що після відпустки він піде у відставку. 19 вересня Кабінет Міністрів звільнив його з займаної посади.
Чи відповідає закону рішення уряду
Ще до ухвалення згаданої вище постанови правозахисна коаліція “Україна. П’ята ранку” закликала не перерозподіляти функції Уповноваженого з питань зниклих безвісти між правоохоронними та мілітарними органами.
А у разі, якщо такий перерозподіл і відбудеться, то він має бути обґрунтованим, супроводжуватися відповідними змінами до Закону “Про правовий статус осіб, зниклих безвісти за особливих обставин”, передбачати визначення суб’єкта, який відповідатиме за підтримування постійного зв’язку з рідними осіб, зниклих безвісти в умовах збройної агресії проти України.
Тобто до прийняття постанови парламент мав ухвалити зміни до профільного закону. Але цього не відбулося.
Як виявилося, застереження щодо процедури рішення про перерозподіл повноважень Уповноваженого були і в самому уряді.
Видання ZMINA отримало у своє розпорядження текст висновку Секретаріату Кабміну до проєкту постанови під назвою “Питання визначення повноважень деяких органів у сфері дотримання норм міжнародного гуманітарного права на всій території України” та матеріали до неї. Це та сама постанова №975, яку уряд ухвалив 12 вересня.
Так, у висновку йдеться про розбіжності у позиціях головного розробника проєкту, яким є Мінреінтеграції, та відомств, які мали погоджувати проєкт. Зокрема, у своїх зауваженнях органи Мін’юсту та Мінфіну наполягали, що прийняттю постанови має передувати внесення відповідних зміни до Закону “Про правовий статус осіб, зниклих безвісти за особливих обставин”. Особливо це стосувалося перерозподілу повноважень між різними структурами.
Вказувалось, що згідно зі статтею 17 закону, до органів, уповноважених на облік зниклих безвісти, має належати центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дотримання норм міжнародного гуманітарного права. Цим органом є Міністерство реінтеграції, і для того, щоб надати такі повноваження МВС, потрібно внести зміни в закон.
“У проєкті постанови фактично йдеться про припинення актом уряду дії норм закону – акта вищої юридичної сили щодо актів Кабінету Міністрів та запропоновано врегулювати відповідні відносини, зокрема, в частині завдань та повноважень органів, підзаконним актом”, – йдеться у зауваженнях Мін’юсту.
Секретаріат Кабміну у своїх висновках також зауважує, що передача посади і повноважень Уповноваженого від Мінреінтеграції до МВС негативно позначиться на реалізації в умовах воєнного стану закону про правовий статус зниклих безвісти. У тому числі у зв’язку з процедурами реорганізації відповідних органів, призначенням нового Уповноваженого, формуванням його секретаріату, необхідністю додаткового фінансового забезпечення, формуванням нових пошукових груп, налагодження нових міжнародних контактів тощо.
Крім того, Секретаріат Кабміну також звертає увагу, що у проєкті постанови відсутня інформація про штатну кількість працівників, які ввійдуть до оновленого Секретаріату уповноваженого та його регіональних представництв. Водночас у зауваженнях від Мінфіну йдеться, що забезпечення діяльності Уповноваженого та його секретаріату в структурі МВС може потребувати додаткових видатків з державного бюджету.
Отже, основним застереженням як правозахисників, так і кількох урядових відомств було ухвалення змін до профільного закону до ухвалення постанови. Але цього не відбулося. Натомість уряд вніс правки до низки своїх попередніх постанов. Зокрема, таким чином визначив МВС як орган, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері дотримання норм міжнародного гуманітарного права на всій території України.
Кабмін постановою про Уповноваженого фактично ставить хрест на пошуках цивільних
Директорка з адвокації Центру прав людини ZMINA Альона Луньова вважає згадане вище рішення уряду суто політичним. Утім, на її думку, недостатньо лише внести відповідні правки до урядових нормативних актів, які дозволяють, наприклад, визнати МВС центральним органом виконавчої влади (ЦОВВ), який впроваджує гуманітарне право у частині, яка стосується зниклих безвісти.
Альона ЛуньоваВона нагадує, що функціонал Уповноваженого є доволі широким і визначений він Законом України “Про правовий статус осіб, зниклих безвісти за особливих обставин”. Наприклад, саме Уповноважений, згідно з законом, відповідає за утворення та координацію пошукових груп (гуманітарних місій). Їхня діяльність має бути спрямована на пошук осіб, зниклих безвісти за особливих обставин, їхніх останків, розшук і фіксацію місць поховання таких осіб, проведення вилучення тіл померлих (загиблих) осіб та вивезення їхніх останків. Цей функціонал не можна передати до Міністерства оборони без зміни закону, вважає правозахисниця. Однак саме це передбачено в ухваленій постанові.
“Абсолютно штучний має вигляд виділення з формування і реалізації державної політики у сфері дотримання норм міжнародного гуманітарного права, за які відповідає Мінреінтеграції, питання розшуку зниклих безвісти, яке тепер передано МВС. Але це політичне рішення, яке дає МВС формальне право створити відповідну посаду в своїй структурі”, – зазначає Луньова.
Вона припускає, що Кабмін, ймовірніше, саме за ініціативою МВС, ГУР та Міноборони вирішив прибрати “цивільну” посаду, на якій, згідно з законом, чиновник мав відповідати за низку питань, пов’язаних із зниклими за особливих обставин – і цивільними, і військовими.
“По суті, розпорошення повноважень Уповноваженого за рішенням уряду, яке суперечить закону, викликає найбільше обурення. Важливо сказати, що із родинами зниклих безвісти жодних консультацій щодо подібного рішення не проводилося. Більш того – ніяких публічних пояснень і обґрунтування такого рішення з боку уряду не було. Нас всіх як суспільство просто поставили перед фактом: рішення прийняте”, – каже Луньова.
Водночас експертка впевнена, що у разі передачі посади Уповноваженого до МВС, взаємодія із родичами може суттєво ускладнитися. Ба більше, правоохоронці, ймовірно, суттєво обмежать доступ до будь-якої інформації про зниклих та їхній розшук. Раніше родини зниклих повідомляли, що вони могли отримувати інформацію від Олега Котенка, але є сумнів, що отримати її від МВС чи Міноборони буде так само легко.
“І це той ризик, який мене хвилює. Через це ми раніше дискутували про реєстр, чому він не мав бути у МВС, тому що рідні не отримуватимуть інформації про своїх близьких та хід розслідування”, – додала Луньова.
Ще один ризик, за її словами, – це пошук безвісти зниклих цивільних. Як зазначалося вище, відповідно до закону, Уповноважений відповідає за діяльність пошукових груп. А тепер ці функції перейдуть до Міністерства оборони та Генштабу, які опікуються лише військовими. Фактично, цим рішенням Кабмін ставить хрест на пошуках цивільних. Експертка припускає, що Міноборони, як і Генштаб, шукати їх не буде:
“Генштаб та КШ мають займатися цивільними, але вони ними не займаються. У них інші пріоритети, а саме – повернення військових. Теоретично вони можуть шукати та повертати тіла. Але питання у тому, чи будуть вони цим займатися. Хто і як це тепер може проконтролювати?”
Якби уряд виніс проєкт постанови на публічне обговорення, то навряд чи отримав би позитивні відгуки
З тим, що рішення Кабміну суперечить закону, згодна і координаторка груп родин полонених Медійної ініціативи за права людини Олена Бєлячкова.
Вона звертає увагу на те, що Кабмін, опублікувавши постанову №975, зробив її офіційним правовим актом. Згідно з текстом документа, він набирає чинності через 15 днів з моменту публікації. Всупереч нормам закону Кабмін приймає постанову, завдяки якій забирає функції в Уповноваженого та передає Міноборони, КШ та МВС. При цьому у самій постанові уряд зобов’язує Міноборони та Міністерство внутрішніх справ спільно розробити проєкт для внесення змін до Закону “Про правовий статус осіб, зниклих безвісти”. Хоча все мало бути навпаки: спочатку вносяться зміни до закону і лише потім на їхній основі уряд приймає урядовий акт.
Олена Бєлячкова“Кабмін, по суті, прийняв акт, що суперечить статті 11 Закону “Про правовий статус осіб, зниклих безвісти”. Уряд забрав у Уповноваженого те, що передбачено законом”, – зауважує юристка.
За словами Бєлячкової, згідно з законом, Уповноважений є посадовою особою у складі центральної виконавчої влади, на якого покладені функції реалізації програм МГП. Це було закріплено за Мінреінтеграції, а зараз цю функцію переклали на МВС. Уповноваженому залишили лише підтримання зв’язку з рідними та відповіді на запити. Саме тому Котенко заявив, що він не хоче бути колл-центром і подав у відставку.
“Усі постанови, які стосуються прав та інтересів громадян, підлягають публічному обговоренню. Однак Кабмін не виносив це на публічне обговорення та не залучав до консультацій громадські організації, які займаються зниклими безвісти. Вони розуміли, що якщо винести проєкт постанови на публічне обговорення, то він навряд чи отримає позитивні відгуки”, – зауважує Бєлячкова.
Вона пояснює: для того, щоб Кабмін вніс зміни до постанови, має бути обґрунтування або підстава. Наприклад, Уповноважений мав би подати звіт щодо своєї діяльності, і у разі його негативної оцінки уряд міг би прийняти рішення про перерозподіл функцій цієї інституції для покращення роботи з пошуку зниклих безвісти.
“Фактично забравши ці повноваження у Котенка, вони змусили його звільнитись. Можна по-різному ставитись до Котенка, але змінювати функції Уповноваженого таким чином – це не зовсім правильно”, – переконана Бєлячкова.
Вона нагадує, що функції по веденню Реєстру зниклих безвісти за особливих обставин покладені на правоохоронців, які є його утримувачами. Секретаріат уповноваженого має доступ до бази даних у межах своїх повноважень. Зокрема, він надає відомості про витяг з реєстру, верифікує інформацію, перевіряє її на помилки та відсутність даних про зниклих.
“У Секретаріаті уповноваженого виправляли неточності у реєстрі та вносили відповідні дані. Але по факту цей реєстр веде та адмініструє саме МВС”, – пояснює експертка.
Щодо пошуку тіл, то за статтею 11 Закону “Про правовий статус осіб, зниклих безвісти” Уповноважений організовує та координує роботу пошукових груп. Організація пошукових груп та обмін тілами – були його основними функціями. Перевезенням й зберіганням останків з одного місяця на інше займаються правоохоронні органи.
“Саме на Уповноваженого покладалася організація пошукових груп, координація їхньої роботи з залученням відповідних структур, в тому числі і Міноброни. На яку, по суті, тепер і поклали ці функції”, – каже експертка.
За її словами, у Котенка були свої налагоджені контакти, завдяки яким він займався пошуком тіл, масовими похованнями та ексгумацією. Також однією з його функцій було проведення перемовин з гуманітарними та іншими групами, які працюють на окупованих територіях. У Котенка були відповідні зв’язки для забезпечення належної роботи всіх пошукових груп.
Як зазначає Бєлячкова, родини звикли звертатись до Котенка з приводу оформлення посвідчення члена сім’ї зниклого безвісти, пільг, гарантій та пенсій.
Правозахисниця зауважує, що номери гарячих лінії органів, які виконуватимуть у подальшому ці функції, мають повідомити пізніше. Наразі люди навіть не знають, куди їм телефонувати для того, щоб отримати інформацію. Це означає, що процес перерозподілу інформації може зайняти чимало часу.
“Зрозуміло, що родини постійно зіштовхуються з проблемами під час комунікації з військовими частинами, а також з відсутністю реакції на телефонні дзвінки на гарячі лінії. Відповідно, незрозуміло, як вони будуть отримувати інформацію від Міноборони”, – констатує вона.
За словами юристки, схожа ситуація з МВС, де постійно губляться кримінальні справи (особливо у Донецькій, Луганській, Херсонській областях), а родини місяцями не можуть знайти свого слідчого. Це спричиняє негативне ставлення до МВС, особливо щодо виконання останнім своїх функцій під час пошуку зниклих безвісти.
Бєлячкова також нагадала, що Координаційний штаб – це колегіальний та тимчасовий орган. Він створювався на період воєнного стану для комунікації родин з органами, що займаються питаннями військовополонених, цивільних заручників, а тепер і зниклими безвісти. У їхніх установчих документах не передбачена діяльність, пов’язана з розшуком зниклих безвісти.
“Якщо Міноборони разом з КШ забезпечуватимуть обмін тілами загиблих раз на місяць (як це було до цього), то не все так погано. Як бачимо, обмін тілами нещодавно був. Раніше обмін тілами відбувався разом з обміном військовополонених. Але його цього разу не було”, – додала юристка.
Робота Офісу уповноваженого не була ефективною
Зі свого боку юристка та документаторка правозахисної групи “СІЧ” Юлія Полєхіна не вважає діяльність Секретаріату уповноваженого, яка була до цього, ефективною. У якості доказу вона наводить свої неодноразові звернення до цього органу, які не мали жодного реального результату, окрім банальних відписок.
“У мене більшість клієнтів – це родини безвісти зниклих за особливих обставин. І я знаю з власного досвіду, що робота Офісу уповноваженого є неефективною”, – говорить експертка.
Юлія ПолєхінаПравозахисницю найбільше непокоїть питання, як у новій конфігурації розподілу повноважень працюватиме Реєстр осіб, зниклих безвісти за особливих обставин. Адже раніше на понад 20 запитів, які група “Січ” надіслала до МВС, вони отримали відповідь, що більшість даних про їхніх клієнтів у базі відсутні, тому вони не можуть отримати з нього витяги. Натомість правоохоронці порадили звернутися до Уповноваженого та з’ясувати, чому досі немає жодної інформації про цих людей (що вони, власне, і зробили). Тепер, коли посадові обов’язки Уповноваженого змінені, невідомо, до кого потрібно звертатись щодо вирішення питання наявності зниклих людей у реєстрі. Так само повисло у повітрі питання, як відтепер отримувати витяг з реєстру.
“У МВС нам завжди відповідали: “Стосовно такої особи відсутня інформація, зверніться до Уповноваженого. Як зараз отримати витяг для своїх клієнтів, навіть гадки не маю””, – додала експертка.
Найголовніше для Полєхіної, щоб відомства, яким передали повноваження, працювали ефективно. Наприклад, щоб родинам не доводилося пів року шукати слідчого, щоб представники всіх трьох відомств вчасно виходили на зв’язок з рідними та щоб коректно працював реєстр. Активістка оцінює роботу посадовців по тому, як вони спілкуються з рідними, як їм відповідають на запити та наскільки ці відповіді є інформативними.
“Нам інколи доводиться відправляти 120 підтверджень НІБ та іншим структурам для того, щоб потім отримати один папірець. Тож мені байдуже, хто там буде, аби лише велась робота. Якщо КШ, Міноборони та МВС будуть працювати злагоджено та виконуватимуть свої завдання, то чому б ні?” – каже вона.
Водночас правозахисниця припускає, що після запровадження таких змін комунікація між органами державної влади лише погіршиться. Відомства не завжди готові співпрацювати і ділитися інформацією між собою, що часто негативно впливає на загальний результат їхньої діяльності, а страждають від цього насамперед родичі зниклих безвісти.
Загалом Полєхіна вважає профільний закон про зниклих безвісти недієвим, оскільки влада, по суті, просто обмежила функції Уповноваженого, під якого у законі був прописаний окремий розділ. Тобто його посада й так була обмежена у своїй діяльності. Зараз же ж у нього й поготів буде номінальна функція: він нічого не буде вирішувати та ні на що не буде впливати.
“На мою думку, ліквідація Офісу уповноваженого – це передчасне рішення. Оскільки спочатку треба було організувати передачу повноважень таким чином, щоб родичі не відчули негативних наслідків. Адже кожний згаяний день впливає на чиєсь життя. Доля цих людей повисла в повітрі через відсутність чіткого розуміння, хто є відповідальним“, – підсумувала експертка.
