Звіт ЄС щодо України: засвідчення прогресу чи натяк на застій
4 листопада Європейська комісія опублікувала щорічний Пакет розширення, який охоплює усі країни — кандидати на членство в Європейському Союзі: Молдову, Україну, Чорногорію, Албанію, Сербію, Боснію і Герцеговину, Північну Македонію, Косово та Грузію. Цей рік став третім, коли й Україна отримує оцінку свого прогресу на євроінтеграційному шляху після подання заявки на членство у 2022 році. Хоча уряд одноголосно позначив цей звіт як найкращий, у колах громадянського суспільства є сумніви щодо відповідності такої оцінки. Як формується звіт про розширення, які оцінки Єврокомісія дала Україні та як оцінена сфера основоположних прав – далі у колонці.
Звіт про розширення – методологія та оцінювання
Щоосені Європейська комісія приймає пакет про розширення як частину політики розширення ЄС. Невіддільною частиною цього пакета є звіти про розширення, що оцінюють прогрес кожної країни — кандидата на вступ, труднощі, з якими вони зіштовхуються, реформи, а також надають рекомендації щодо подальших кроків. Ці звіти є своєрідною офіційною письмовою оцінкою того, наскільки країна наблизилася (чи віддалилася) від бажаної цілі – приєднання до європейської спільноти.
Звіт про розширення щодо кожної з країн охоплює аналіз політик країни-кандидата за 33 переговорними розділами, які згруповані в шість тематичних кластерів. Для прикладної цінності звіт використовує певну методологію, що дозволяє більш чітко описати стан справ і оцінити прогрес. Таким чином оцінка складається з двох критеріїв. Перший позначає загальний рівень підготовки й адаптації національного законодавства до права ЄС і варіюється від 1 (рання стадія підготовки) до 5 (високий рівень підготовки). Другий дозволяє відслідкувати прогрес, зроблений за рік. Шкала цього критерію коливається від 1 (регрес або відкат) до 6 (дуже високий рівень прогресу). Оцінка формується на основі звітів, поданих урядом країни-кандидата, країнами-членами, Європейським парламентом, а також на основі інформації від неурядового сектору, зокрема громадянського суспільства, отриманої через тіньові звіти та іншу комунікацію.
Цього року Україна входить в четвірку країн-лідерів загальної політики розширення Євросоюзу, а сам звіт викликав здебільшого позитивну реакцію українського уряду. У публічній комунікації, особливо в соціальних мережах, чиновники пишалися тим, що цей звіт є найкращим із-поміж трьох, які ЄС видавав щодо України. Але що криється за такою оцінкою і чи відповідає вона дійсності та аналізу громадянського суспільства зокрема?
Перш за все “найкраща оцінка” означає, що, попри турбулентність політичних подій в країні протягом останніх місяців, Єврокомісія не оцінила рівень підготовки за кожним з розділів нижче, ніж минулого року. Цього ж не можна, однак, сказати про прогрес, який сповільнився у деяких розділах кластерів 2 “Внутрішній ринок” і 3 “Конкурентоздатність та інклюзивне зростання”. Втім, відсутність зниження оцінки не означає, що таке не може трапитися у майбутньому. І занепокоєння щодо деяких негативних внутрішньополітичних трендів, яке Європейська комісія виражає у звіті, є тому підтвердженням.
Похвала все ж трапляється у звіті: Європейська комісія привітала завершення двостороннього скринінгу законодавства, розробку Національної програми адаптації національного законодавства до актів права ЄС, відзначає прогрес у реформі державного управління, деяких економічних сферах, сільськогосподарській політиці, освіті й культурі, захисті прав споживачів тощо.
З іншого боку, прогалин у нашій роботі над євроінтеграцією не бракує. Це ми можемо спостерігати й без офіційної оцінки Єврокомісії, адже темп прийняття необхідних законів впливає на виплати в межах Ukraine Facility, що коригуються через затримки у виконанні Україною своїх зобов’язань за Планом. У цьому аспекті Єврокомісія звернула окрему увагу на уповільнення парламентського опрацювання законопроєктів, а також рекомендувала покращити взаємодію між державними органами, особливо виконавчою та законодавчою гілками.
Негативними тенденціями позначилася судова реформа, адже Конституційний Суд, нагадує Єврокомісія, досі не заповнений. Часто згадується в документі й політичний тиск на антикорупційні органи та громадянське суспільство. Але найбільше занепокоєння Звіт про розширення висловлює щодо антикорупційної системи. Багато подій, як наголошує Європейська комісія, ставлять під сумнів відданість України антикорупційному порядку денному. У звіті є часті покликання і на липневі події, тому, можна сказати, що закон №4555 став каменем спотикання для нашої євроінтеграції.
Не судовою й антикорупційною реформами єдиними
Поки усі розмови щодо Звіту про розширення точаться навколо найбільш болючих й проблемних для нас тем – судової системи та корупції – існує ймовірність нівелювання інших важливих тем, особливо тих, які повинні стояти високо у порядку денному часів війни. Однією з таких є сфера основоположних прав людини, яка не лише входить в кластер 1, але є і наскрізною для багатьох інших політик.
Загальний рівень підготовки адаптації політик за розділом 23 “Судова влада і основоположні права” до європейського права Європейська комісія оцінила на 2 з 5, тобто визнала, що адаптації мають деякий рівень підготовки. Прогрес же оцінений на 4 з 6 (“певний прогрес”). Рівень дотримання основоположних прав і свобод Євросоюз визначив як задовільний другий рік поспіль, виділивши впровадження Україною кількох ключових реформ щодо захисту жертв злочинів (включно з воєнними злочинами), зміцнення Національного превентивного механізму, імплементації Стамбульської конвенції, прийняття Стратегії забезпечення права кожної дитини на виховання в сімейному середовищі та відновлення трансляцій засідань Верховної Ради.
Однак існує тривала відсутність прогресу в низці політичних рішень, зокрема щодо криміналізації злочинів на ґрунті ненависті, узаконення цивільних партнерств і захисту персональних даних, а також у втіленні положень Римського статуту Міжнародного кримінального суду. Окремо Європейська комісія відзначає необхідність запобігати тортурам і ефективно розслідувати такі випадки, передбачити належне фінансування Національного превентивного механізму та відшкодування представникам громадянського суспільства в межах моніторингових візитів НПМ, просувати деінституціоналізацію, вдосконалити антидискримінаційну законодавчу рамку, підтримувати незалежність суспільного мовника, сприяти свободі медіа, забезпечувати безпеку журналістів, зупинити тиск на громадянське суспільство й антикорупційні органи – теми, на які громадянське суспільство теж звертає особливу увагу в Тіньовому звіті.
Важливою рекомендацією Європейської комісії є необхідність реформування Офісу уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Як від Європи, так і від громадянського суспільства України звучать зауваження щодо недосконалостей законопроєкту №13181, які потрібно усунути для приведення діяльності Офісу омбудсмана у відповідність до Паризьких і Венеційських принципів та європейських стандартів загалом. Чинною проблемою є також недофінансування Офісу уповноваженого, що негативно впливає на його спроможність виконувати свій мандат.
Правозахисники відзначають, що позитивним зрушенням з боку самого Європейського Союзу стало включення до цьогорічного звіту теми окупованих територій, їхніх мешканців і реінтеграції загалом. До прикладу, Єврокомісія рекомендує “завершити розробку та впровадити стратегію відновлення влади та реінтеграції населення окупованих територій України з метою подальшої реінтеграції територій, які наразі перебувають поза контролем уряду, одночасно сприяючи соціальній згуртованості та забезпечуючи дотримання основних прав громадян України, які проживали під російською окупацією.”
У цьому ж контексті звіт приділяє увагу питанням захисту прав постраждалих від воєнних злочинів. Україна отримала рекомендацію визначити підхід до деяких категорій таких постраждалих та забезпечити, щоб класифікація злочинів не обмежувала доступ до заходів підтримки. Зокрема, українські в’язні, депортовані з окупованих територій до Росії, після звільнення повинні мати такий самий доступ до пільг та послуг, як і інші категорії постраждалих. Таким чином, інтеграція теми окупованих територій і забезпечення прав потерпілих все більше розглядаються як взаємопов’язані кроки на шляху до ефективної реінтеграції та соціальної згуртованості.
Рівномірність реформ як ключ до реальної євроінтеграції
Загалом, Звіт про розширення слугує інструментом моніторингу прогресу країни-кандидатки у процесі інтеграції до ЄС. Водночас уряд України, схоже, зосередився переважно на похвалі, наведеній у звіті, залишивши поза увагою десятки сторінок, присвячених нагальним проблемам, що потребують вирішення. Аналіз показує, що без уваги до цих питань позитивна оцінка має радше символічний характер, ніж відображає дійсний прогрес.
Що стосується основоположних прав, то цьогорічний звіт демонструє певне “ходіння по колу”: рекомендації часто повторюють попередні звіти, доповнюючись лише уточненнями щодо конкретних кроків. Хоча пріоритетність протистояння агресору, збереження країни, боротьби з корупцією та проведення економічних реформ зрозуміла, прогрес у виконанні євроінтеграційних заходів в інших сферах, зокрема щодо забезпечення основоположних прав людини, має просуватися синхронно з іншими політичними та законодавчими процесами. Звіт Єврокомісії також нагадує: шлях до ЄС – це не рух уперед у вибіркових напрямах, а поступова зміна держави у всіх вимірах. Лише такий комплексний підхід забезпечить рівномірну адаптацію українських стандартів до європейських практик та підвищить ефективність подальшого відновлення країни.
Анастасія Даців, адвокаційна менеджерка Центру прав людини ZMINA
