Закон про безвісно зниклих: швидше, мертвий, ніж живий?
Нещодавно Міністерство юстиції запропонувало на громадський розсуд законопроект про безвісно зниклих.
Закон, за словами заступника міністра юстиції України Сергія Пєтухова, важливий тим, що “створює спрощену процедуру визнання людей безвісно зниклими внаслідок техногенних катастроф, збройних конфліктів чи інших подій, які можуть стати причиною масової загибелі людей”. І для сучасної України це вкрай актуально.
Закон потрібен!
Недавно відбулася зустріч із представниками Мін’юсту, громадських організацій, правоохоронними органами. На ній законопроект “Про попередження зникнення людей та сприяння в розшуку безвісно зниклих осіб” потрапив під прицільну критику.
Учасники обговорення зійшлися хіба що в єдиному — закон потрібен! Раніше такого закону не було, бо й Україна не мала досвіду збройних конфліктів.
— “Безвісти відсутніми” особами у нас займалися правоохоронці, — каже юрист Української гельсінської спілки з прав людини (УГСПЛ) Надія Волкова. — Однак для таких розслідувань, як на Сході України, поліція сьогодні не має ані ресурсів, ані професійних навичок, ані розуміння, як це робити в умовах конфлікту.
Експертка також додає: фізично поліція не може перебувати в зоні бойових дій, бо не має доступу до окупованої території, на якій зникла людина: “І що поліція робить? Веде слідство і… не розслідує нічого. Але при цьому інформацію, яку надають волонтери, що не мають постійного санкціонованого доступу, поліція ніяк офіційно не фіксує. Більше того — ці дані можуть не взяти до уваги. Нерідко поліція не вважає за потрібне допитувати цих людей у рамках провадження”.
Статистичні дані щодо кількості загиблих та зниклих безвісти в районах проведення АТО різняться. Так, УГСПЛ звітує: під час слухання в парламентському комітеті з питань охорони здоров’я у грудні 2014 р. наголошувалося, що в зоні АТО загинули 1275 осіб з особового складу ЗСУ, 1667 осіб зникли безвісти. У серпні 2015 р. радник голови СБУ Юрій Тандіт повідомив про зниклих безвісти 846 людей. А радник міністра внутрішніх справ України Іван Варченко в листопаді 2015 р. прокоментував, що МВСУ зареєструвало 3900 зниклих безвісти громадян, долю 2900 із них встановлено. Нічого не відомо про 1518 зниклих осіб, з яких 967 — ті, які зникли безвісти, а 542 — були викрадені.
Тож, маючи такий закон, родичі безвісно зниклих могли б сподіватися на отримання даних про них, розслідування злочину, якщо такий був скоєний, та ефективний розшук безвісно зниклої особи. А відповідно до підготовленого Мін’юстом законопроекту — навіть на отримання соціально-матеріальної допомоги від держави.
Також, за словами Надії Волкової, сьогодні масово передаються справи до Міжнародного кримінального суду (МКС). І насамперед МКС аналізуватиме отримані документи в рамках національної здатності розслідувати ці злочини. Тож, очевидно, такий закон має бути.
Закон — “модельний” і не дуже
За формою і змістом новий законопроект — трансформація Модельного закону щодо осіб, що зникли безвісти, 2008 р., переконані експерти.
“З Модельного закону використано відсотків 40, положення взято уривками, без узгодження з українським законодавством”, — коментує Надія Волкова.
Модельний закон пропонує певні рамки, але без урахування особливостей ситуації, що виникла в країні. Однак і цей, “рамковий”, закон Мін’юстом був істотно звужений в українському законопроекті. Наприклад, із нього майже повністю зникли позитивні обов’язки держави щодо осіб, які були піддані насильницьким зникненням, у тому числі на підконтрольній Україні території.
“Мало просто переписати уривками Модельний закон. Необхідно розуміти мету й ті проблеми, з якими вже два роки має справу саме наша країна”, — впевнений юрист Благодійного фонду “Восток СОС” Богдан Мельникович.
І насамперед слід брати до уваги, що поліція майже позбавлена можливості проводити ефективне розслідування фактів зникнення та розшук осіб у зоні проведення АТО, причому по обидва боки лінії розмежування.
На підконтрольній території це часто пов’язано з тим, що родичі зниклої чи викраденої особи побоюються звертатися до поліції через зневіру або через те, що до зникнення, ймовірно, можуть бути причетні військові.
Хто стане розпорядником даних?
Під великим питанням також, хто має бути тим самим “уповноваженим” органом, який вестиме бази даних, провадитиме розслідування, контактуватиме з родичами безвісно зниклих.
У запропонованому проекті закону — Національна поліція та “інші державні органи”, які наділені повноваженнями у цій сфері.
Проте, на думку юристів Благодійного фонду “Восток СОС”, такий підхід не досить виправданий: можуть з’являтися механізми, реалізація яких виходить за рамки кримінального процесу. Наприклад, ведення реєстру безвісно зниклих осіб, видача відповідних документів їхнім родичам, призначення та виплата фінансової допомоги родичам безвісно зниклих осіб тощо.
“Ці процеси не можуть бути покладені на широке й невизначене коло компетентних органів, зокрема нацполіцію”, — каже Богдан Мельникович.
Необхідно створювати окремий орган, як це було у Боснії і Герцеговині та Косово, а також як закладено в Керівних принципах щодо осіб, які зникли безвісти, розроблених Міжнародним комітетом Червоного Хреста.
“У Боснії і Герцеговині та Косово відповідні закони було прийнято після бойових дій, коли більшість інформації про осіб, які безвісно зникли, вже була зібрана. Специфіка заснування такого органу в Україні полягає в тому, що військові дії на території нашої держави тривають. Тож після набуття чинності відповідним законом можливі нові випадки безвісного зникнення людей. Але цього вже не буде в законі”, — пояснює Мельникович.
Залежно від обставин зникнення, різні державні органи, неурядові організації та приватні особи можуть мати у своєму розпорядження інформацію про місцеперебування безвісно зниклої особи або її останків. Тож одним із найважливіших питань є збір такої інформації і обмін нею.
До речі, юристи “Восток-СОС” запропонували створити координаційну комісію, до якої б уходили представники різних державних та недержавних структур з розшуку безвісно зниклих осіб. А також створити виконавчий орган комісії, покликаний запитувати, отримувати і зберігати у спеціальному реєстрі відповідну інформацію та здійснювати нагляд за діяльністю компетентних органів з розшуку безвісно зниклих осіб. Аргумент — в нинішніх умовах найчастіше саме неурядові організації мають деякий доступ на окуповані території, документують випадки незаконного позбавлення волі.
Серед інших пропозицій до законопроекту — попередження, що стосуються запобігання насильницьким зникненнням, прав безвісно зниклих осіб, їхніх родичів, прав заарештованих, затриманих та інтернованих осіб. А також заборона дискримінації щодо безвісно зниклих осіб і/або родичів безвісно зниклих осіб за будь-якою ознакою.
Якщо немає доброго — не треба ніякого
Сергій Пєтухов наголошує, що закон достатньо рамковий. Механізми, функції, умови, терміни мають бути визначені підзаконними актами, і розроблятиме їх, відповідно, уповноважений орган — нацполіція чи МВС.
“Наприклад, є одна стаття про створення фонду компенсації родичам. І це все. Має бути виписаний порядок. Уже є бази безвісти зниклих і відсутніх осіб. Правоохоронні органи мають досвід пошуку, тож він буде просто застосований до ситуації, яка склалася наразі, плюс має бути координація всіх органів”, — наголошує Пєтухов.
Утім, на думку Надії Волкової, із прийняттям закону саме в такому вигляді, як є, поспішати точно не варто.
Сьогодні є різні групи, які розробляють дотичні законопроекти. Наприклад, робоча група заступника глави АП і секретаря Конституційної комісії Олексія Філатова, Дніпропетровська правозахисна група “Січ”, експерти Реанімаційного пакету реформ (РПР). Ці законопроекти більше стосуються матеріальної, психологічної підтримки людей, які пройшли полон, а також тих, хто внаслідок потрапляння в полон пропав безвісти. Отже, слід зважати, що всі ці закони мають прийматися пакетом, щоб їхні норми узгоджувалися.
“Наприклад, у законопроекті про безвісно зниклих є поняття вигодонабувач, тобто особа, яка користується пенсією, соціальною підтримкою від держави, ті ж таки родичі. Доцільно було б, наприклад, прописати окремий закон, який дозволяв би розв’язувати соціальні питання щодо всіх категорій”, — коментує Надія Волкова.
Інше надважливе питання, яке взагалі жодним чином не регулюється в зазначеному законі, — зобов’язання створювати єдину базу ДНК для суб’єктів закону. Складніше це робити у випадку з цивільним населенням. Однак для військовослужбовців та державних працівників має бути аксіома: перш ніж розпочати виконувати свої обов’язки, кожна особа повинна здати ДНК-аналіз. Тож доцільно приймати закон про безвісно зниклих у рамках прописаної стратегії й одномоментно. “Сьогодні приймемо один рамковий закон, а потім розгрібатимемо колізії з іншими законами. Насправді законопроект про безвісно зниклих дуже важливий, особливо в умовах конфлікту. Але коли робити так, як це робиться, — то краще ніяк не робити, — підкреслила Волкова. — Зрозуміло, що врахувати точки зору всіх учасників громадських обговорень важко. Наприклад, нацполіція всіляко буде протистояти ідеї звітувати й узгоджувати свої дії з іншими органами. Але то лише тимчасові незручності для окремої групи людей. Зрештою, в законі, який ми приймемо, найважливіші — це суб’єкти закону та їхні долі”.
Заступник міністра юстиції України Сергій Пєтухов каже, що це — тільки чернетка законопроекту, мовляв, Мін’юст готовий враховувати побажання.
