Реформа СБУ: чи вдасться уникнути перетворення служби на новий КДБ?

Служба безпеки України залишається однією з найменш реформованих структур починаючи з моменту проголошення незалежності нашої країни. Певні зміни до врегулювання її діяльності за 30 років, звісно, вносилися. Але це були окремі точкові дії, які не мають жодного стосунку до реформування, результатом якого має стати перетворення СБУ з правоохоронного на контррозвідувальний орган.

На реформі служби вже давно наполягають експерти, правозахисники та громадські активісти, а також західні партнери України. До речі, ця умова є одним із критеріїв зближення з НАТО.

Водночас в Україні СБУ вважають чи не найбільшим порушником прав людини. Співробітників служби звинувачували в незаконних затриманнях і обшуках, тиску на бізнес, незаконному прослуховуванні телефонів, видаванні шукачів притулку на запити авторитарних режимів тощо. Реформування служби має на меті знизити такі ризики, а також корупційну складову через скасування повноважень її співробітників розслідувати економічні злочини, зокрема контрабанду.

У підсумку СБУ має перетворитися на контррозвідувальний орган без правоохоронних функцій – за зразком аналогічних структур у демократичних державах.

Якщо коротко, йдеться про ліквідацію спецпідрозділів, які опікуються економічними злочинами, як найбільш потенційно корупційних.

Також СБУ має повністю припинити досудове слідство, суттєво скоротити чисельність співробітників (з 27 до 15 тис. осіб) та провести демілітаризацію, тобто в більшості підрозділів військові звання планують замінити на спеціальні.

Наразі на розгляд ВР винесено законопроєкт №3196-д “Про внесення змін до Закону України “Про Службу безпеки України” щодо удосконалення організаційно-правових засад діяльності Служби безпеки України”. І до нього з боку експертів та громадськості було й залишається багато питань.

Компроміс шукали під час круглого столу “Реформа Служби безпеки України: як приборкати дракона”, організованого за ініціативи Центру громадянських свобод, за участю правозахисників, експертів, представників НАТО, Моніторингової місії ООН з прав людини, бізнес-асоціацій, антикорупційних організацій і самої спецслужби.

Фото: Главком

Історія питання

Спроби реформувати СБУ почалися ще за часів президентства Віктора Ющенка – у 2008–2009 роках. Тодішня Рада нацбезпеки та оборони ухвалила рішення “Про Концепцію реформування Служби безпеки України” та Комплексну цільову програму реформування Служби безпеки України. Був зареєстрований відповідний законопроєкт, але він навіть не розглядався Верховною Радою.

Знову про необхідність реформи заговорили у 2015 році з подачі західних партнерів, проте жодних активних дій не було.

У 2020-му депутати розробили та внесли на розгляд ВР проєкт закону про СБУ №3080. Серед його ініціаторів – нардепи від ОПЗЖ Анатолій Бурміч, Григорій Мамка, Віктор Чорний та від ВО “Батьківщина” Андрій Кожем’якін і Михайло Цимбалюк. На думку експертів, документ надавав СБУ забагато повноважень, зокрема у сфері регулювання діяльності інтернет-провайдерів, до того ж служба мала підпорядковуватися безпосередньо президенту України, що, безперечно, посилило б позиції глави держави. Через критику проєкт закону зняли з розгляду у вересні того ж року. 

Ще один законопроєкт – №3196 “Про внесення змін до Закону України “Про Службу безпеки України” щодо удосконалення організаційно-правових засад діяльності Служби безпеки України” вніс на розгляд ВР президент Володимир Зеленський 10 березня 2020 року. Документ також надавав СБУ більше повноважень, а контроль над структурою отримували президент і Верховна Рада України.

Через два тижні, 24 березня 2020 року, депутати від “Голосу” – Олександра Устінова, Ярослав Железняк, Кіра Рудик, Ольга Стефанишина та Володимир Цабаль – запропонували альтернативний документ  №3196-1 “Про внесення змін до Закону України “Про Службу безпеки України” щодо реформування діяльності Служби безпеки України”. У нього вписали норми про додаткові гарантії незалежності діяльності СБУ та контроль з боку громадськості.

Згодом із двох законопроєктів – № 3196 та 3196-1 – було створено один, над яким комітет ВР працює зараз. 28 січня 2021 року ВР ухвалила його в першому читанні.

Підтримати в другому його можуть уже до кінця п’ятої сесії Верховної Ради, тобто до 23 липня 2021 року. Принаймні таку думку висловив перший заступник голови фракції “Слуга народу” Олександр Корнієнко. Але експерти та громадські активісти досі не згодні з низкою положень у законопроєкті.

Що не так з останнім законопроєктом про реформування СБУ

Одразу після ухвалення законопроєкту в першому читанні він став об’єктом критики з боку фахівців і громадськості.

Так, Національна асоціація медіа, проаналізувавши документ, заявила, що в разі його ухвалення СБУ отримує право автоматично, без рішення суду, анулювати ліцензію мовників, якщо їх запідозрять у тероризмі, сепаратизмі чи розвідувально-підривній діяльності або інших діях проти нацбезпеки – за допомогою спеціального подання до Нацради з питань телебачення і радіомовлення. Водночас чітких критеріїв визначення, що саме вважатиметься виявами тероризму та іншої забороненої діяльності, в тексті немає.

Також через підозру в сепаратизмі чи тероризмі СБУ може отримати право так само без суду заборонити участь у виборах партій, скерувавши відповідне подання до ЦВК за 45 діб до дня проведення чергових або позачергових виборів. 

Під час круглого столу народна депутатка Мар’яна Безугла повідомила, що норми про позасудове зняття з виборів Центрвиборчкомом за поданням СБУ, а також про позасудове анулювання ліцензій Нацрадою за поданням СБУ під час підготовки до другого читання вилучили із законопроєкту.

Водночас експерти громадських організацій зазначають, що проєкт досі містить норми для непропорційного обмеження свободи слова.

Адже різні норми законопроєкту, а саме статті 7 та 8-2 Закону України “Про контррозвідувальну діяльність”, передбачають різний перелік підстав для блокування сайтів.

І попри те, що за загальним правилом блокування вебсайтів відбувається за рішенням суду, згадана вище неузгодженість, а також можливість ухвалення рішення про блокування сайту на сім днів одноосібно уповноваженим заступником голови апеляційного суду створюють ризики позасудового блокування сайтів, неприпустимого в демократичному суспільстві.

Крім того, ця норма не надає гарантій пропорційності та необхідності блокування, оскільки не передбачає можливості перед блокуванням сайту спробувати обмежити доступ лише до шкідливого контенту, а не до ресурсу загалом. Також не передбачено гарантій залучення до відповідного процесу представників ресурсу, який блокується, що є вимогою до подібних процедур, зазначеною Європейським судом з прав людини в серії справ щодо блокувань у Росії влітку 2020 року.

Зі свого боку директорка Інституту масової інформації Оксана Романюк зауважила, що в Україні готуються ухвалити новий законопроєкт про медіа, де детально прописано регулювання ЗМІ з огляду на загрози для нацбезпеки. Тож у документі про реформу СБУ, на її думку, норми про блокування ЗМІ, пов’язані з нацбезпекою, треба вилучити.

Ще одна норма, що спричинила нарікання активістів та громадськості, – призначення всіх голів і заступників у прокуратурі лише за погодженням з СБУ. Фактично це дає можливість повного контролю служби над правоохоронною структурою. 

Голова Харківської правозахисної групи Євген Захаров також бачить значні ризики для прав людини в тому, що законопроєкт збільшуватиме повноваження контррозвідки й спрямовуватиме “її дії проти власних громадян, а не ворожої держави під виглядом боротьби з організованою злочинністю та посилюватиме економічний потенціал”.

“Фактично управління “К” і управління з боротьби з економічними злочинами реінкарнуються і матимуть нечувані повноваження”, – зазначив правозахисник. 

Крім того, в Інтернет-асоціації України вважали, що згаданий законопроєкт містить норми, які дозволяють спецслужбовцям без рішення суду отримувати дані про українців, а також вимагати від операторів та провайдерів розголошення змісту телекомунікаційних послуг.

Раніше документ розкритикував і експерт Центру прав людини ZMINA Володимир Яворський, назвавши його “найгіршим для прав людини”. На думку правозахисника, повноваження служби в ньому не лише не зменшили, а, навпаки, суттєво збільшили. Водночас контрольованішим цей орган, згідно з документом, не став. На думку юриста, новий закон лише змінює менеджмент і управління, проте зовсім не зачіпає функцій і повноважень структури, тож СБУ “в новій редакції” навіть і близько не нагадуватиме спецслужбу в демократичній країні.

За словами голови правління Центру громадянських свобод Олександри Матвійчук, дискусія про реформу СБУ триває вже понад рік, але гарантій того, що документ позбавить спецслужбу можливості “займатись економікою”, непропорційно втручатись у свободу слова та приватність, мати невластиві їй правоохоронні функції, досі немає. Утім, як і гарантій щодо забезпечення ефективного контролю за діяльністю служби.

Як реформу СБУ бачать міжнародні та антикорупційні організації

Голова Моніторингової місії ООН з прав людини в Україні Матильда Богнер, кажучи про наявну ситуацію зі спецслужбою, нагадала про зафіксовані місією сотні випадків порушень законодавства і прав людини з боку СБУ та абсолютну безкарність її співробітників за такі дії. Зокрема, ООН фіксувала випадки арештів осіб, пов’язаних з терористичними організаціями “ЛНР” і “ДНР” без судових рішень і утримування їх у неофіційних місцях несвободи під вартою, що суперечить Кримінальному процесуальному кодексу.

Водночас в.о. голови Консультативної місії ЄС в Україні Фредерік Весслау зауважив, що в Україні є політична воля для цієї реформи. Він висловив сподівання, що до 2024 року відповідний закон буде введений у дію з новими компетенціями, а це реформа відділу “К” (Головне управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю. – Ред.), унеможливлення втручання в комерційну діяльність компаній з боку СБУ, демілітаризація служби тощо. На його переконання, законопроєкт має бути допрацьований і ухвалений у другому читанні.

Радник з питань безпеки представництва НАТО в Україні Томаш Стичарж також наголосив на необхідності реформування структури. Щодо наявних недоліків закону, то, на його думку, “будь-який закон не буде ідеальним і потребує роз’яснень та підзаконних актів”.

Водночас, за словами членкині правління Центру протидії корупції Олени Щербан, зараз повноваження СБУ конкурують з діяльністю антикорупційних органів і запропонована редакція реформи не повною мірою розв’язує це питання:

“Сьогодні СБУ – це мультизадачний орган, який поєднує і слідство, і контррозвідку, і економічні питання. Перша версія законопроєкту була спробою легітимізувати мультизадачність. Друга внесла покращення, але проблеми все ще залишаються”.

У тому, що реформа СБУ є однією з найважливіших в Україні в межах протидії корупції, переконана і дослідниця Human Rights Watch Юлія Горбунова. Адже без відповідних змін служба в багатьох питаннях залишиться “нащадком КДБ з відповідною репутацією”. На думку експертки, зараз можливості СБУ майже необмежені.

Генеральна секретарка Незалежного антикорупційного комітету з питань оборони (Transparency International) Олена Трегуб звернула увагу на те, що законопроєкт про реформу СБУ має численні колізії із законодавством про доступ до публічної інформації. Вона вказала на монополію СБУ у сфері державної таємниці та надання допусків. На її думку, навіть народні депутати перебуватимуть під владою СБУ щодо доступу до секретної інформації.

Реформа не має зашкодити здатності захищати країну – позиція Служби безпеки 

Керівник центру міжнародного співробітництва СБУ, заступник з питань реформи служби Сергій Пунь наголосив на тому, що його структура готова до реформи, проте вона має відбутися так, щоб не зашкодили здатності захищати державний суверенітет України.

На його переконання, у процесі реформування треба використати передовий світовий досвід з урахуванням загроз, з якими нині зіткнулась Україна на сході. Тож він не вважає наявність правоохоронних функцій у СБУ проблемою. Особливо цінним у цьому плані, підкреслює посадовець, є досвід Польщі та країн Балтії, які мають схожі безпекові виклики й загрози з боку Росії. Там служби безпеки наділені правоохоронними функціями та мають у своїй структурі слідчі підрозділи. Скандинавська модель спецслужб, за словами Пуня, також передбачає наявність функцій досудового розслідування. А розв’язати проблему з можливими зловживаннями в цій сфері може контроль за діяльністю СБУ.

Так само представник СБУ виступив проти позбавлення служби функції контррозвідувального захисту економічної безпеки держави.

“Багато європейських спецслужб починають повертатися до практики контррозвідувального захисту економіки держави, прекрасно розуміючи, що в сучасному світі загрози мають гібридний характер, і дуже часто терористична діяльність або дії транснаціональної організованої злочинності фінансуються за допомогою тіньових економічних схем”, – пояснив він і закликав критично поставитися до позбавлення СБУ будь-яких компетенцій в економіці.

Виправити чи переписати?

На думку ексочільника СБУ, народного депутата від ВО “Батьківщина” Валентина Наливайченка, вказаний законопроєкт не реформує службу, зберігає її правоохоронні та слідчі функції й можливість працювати над економічними справами. Замість цього в законі треба зазначити, що СБУ є спеціальною службою, головним контррозвідувальним органом та органом із боротьби з тероризмом.

Не вважає реформою СБУ нинішній документ і народний депутат Дмитро Лубінець. Адже попри те, що СБУ вважається найкорумпованішим органом в Україні, парламентський контроль проєктом не передбачено, тільки безпосереднє підпорядкування президенту. Дозволяється затримання людини лише за відкритим кримінальним провадженням, причому ніхто не зобов’язує повідомляти про це затримання родичів затриманого або центри первинної правової допомоги чи адвоката.

Також, на думку Лубінця, необхідно або заборонити діяльність слідчих СБУ, або надати можливість Омбудсману контролювати їх.

Не влаштовує його і норма законопроєкту щодо надання інформації фізичними особами. У документі прописано, що людина має надати інформацію або добровільно, або за рішенням суду: тут є прогалина в трактуванні “добровільно” і “вимушено”. 

Загалом, на думку парламентаря, виправити нинішній документ не можна – лише наново переписати. 

Останній варіант тексту закону, станом на 17 травня, оприлюднила народна депутатка України, співавторка законопроєкту Мар’яна Безугла на своїй сторінці у фейсбуку. Вона зауважила, що “в СБУ є надважливі функції, які та спроможна виконувати професійно і які треба зберегти”. Щодо критики правозахисників та експертів вона уточнила, що текст закону вже доопрацьовано: з нього вилучили пункти про позасудове зняття з виборів Центрвиборчкомом за поданням СБУ, а також про позасудове анулювання ліцензій Нацрадою за поданням СБУ. Але інші спірні норми досі залишилися.

Водночас дисидент, голова Асоціації єврейських організацій і общин України Йосиф Зісельс найбільшу проблему бачить не в самому документі, а в тому, що навіть добрі закони в нас не виконуються.

“Кожна влада замість того, щоб зробити СБУ незалежною та професійною, намагається пристосувати державні інституції до своїх приватних корпоративних інтересів”, – уточнив він.

Питання, чи дійсно СБУ позбавлять можливості “займатись економікою” та боротися з корупцією, чи залишить вона за собою правоохоронні функції та які саме, чи зможе непропорційно втручатися в приватність та свободу вираження поглядів, а також чи буде встановлено ефективний контроль за діяльністю спецслужби та в яких формах, – досі лишилися відкритими.

Зауваження щодо останніх редакцій закону про реформування СБУ активісти та правозахисники виклали у відкритій заяві, серед підписантів якої Центр прав людини ZMINA. У ній, зокрема, йдеться про те, що текст документа має бути доопрацьований з метою усунення низки загроз для прав людини у сферах збирання інформації, зняття інформації з телекомунікаційних мереж, прозорості та відкритості діяльності спецслужби. Також мають бути прописані механізми нагляду за діяльністю СБУ.

Громадські організації закликають авторів законопроєкту усунути його недоліки, щоб він відповідав міжнародним стандартам захисту приватності та свободи вираження поглядів, і готові надати пропозиції щодо покращення тексту законопроєкту.