Право на мирні зібрання: чи потрібен Україні спецзакон?
Питання, як саме врегулювати мирні зібрання, висить у повітрі не перший рік. Нині у Верховній Раді зареєстровано декілька законопроектів про мирні зібрання. Венеційська комісія місяць тому надала позитивну оцінку для обох із зареєстрованих законопроектів. Однак не всі громадські активісти та експерти поділяють цю думку. Вони вважають, що прийняття спеціального закону не вирішить проблеми, а навпаки – створить умови для контролю за громадянським суспільством.
ОБОВ’ЯЗКОВИЙ ЗАКОН
Представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Михайло Чаплига наполягає, що Україна зобов’язана прийняти закон про мирні зібрання – принаймні про це йдеться у Нацстратегії з прав людини та в рішеннях Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ). “Національна стратегія з прав людини передбачає прийняття відповідного законодавчого акту на виконання ст. 39 Конституції України. Є кілька рішень ЄСПЛ, які вказують на те, що Україна повинна на законодавчому рівні врегулювати це питання. Є й інші міжнародні зобов’язання в цій частині”, – каже Чаплига.
До слова, українські суди та Європейський суд з прав людини неодноразово наполягали на необхідності законодавчого врегулювання мирних зібрань.
Одним з перших таку необхідність відзначив Конституційний Суд у рішенні щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання (19 квітня 2001): “Визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання…”
Дещо пізніше Верховний Суд України у листі від 1 березня 2006 року “Практика розгляду судами справ про адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління” зазначив, що “в Україні так і не було прийнято закон, в якому було б визначено механізм реалізації права на свободу мирних зборів”.
У 2012 році Вищий адміністративний суд наголошує на необхідності прийняття закону про мирні зібрання аби визначити, якими мають бути строки сповіщення про проведення мирного зібрання. Про це суд пише в своїй довідці щодо вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства та під час розгляду та вирішення впродовж 2010-2011 років справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо).
“Однією з нагальних проблем, яка повинна бути розв’язана таким законом, є строки сповіщення органів влади про проведення мирного зібрання з метою належного забезпечення безпеки їх проведення. Стаття 39 Конституції України… не встановлює конкретних строків такого сповіщення. Невизначеність цього питання викликає різне застосування зазначеної норми Конституції та вказує на необхідність його законодавчого врегулювання”, – йдеться у довідці суду.
Такої ж позиції дотримується Міністерство юстиції. У рішенні міністерства зазначається, що “лише законодавче врегулювання порядку організації і проведення мирних заходів зможе усунути негативну практику, що склалася”. Йдеться передусім про відсутність чітко сформульованих норм та неоднозначність тлумачення їх суб’єктами правовідносин, зокрема судами.
Про те, що Україна має прийняти закон, відзначав у своїх рішеннях ЄСПЛ. У справі “Вєренцов проти України” Суд, посилаючись на Конституцію України, відзначає необхідність закону для вирішення питань проведення зібрань: “Парламентом України не було введено в дію жодного закону, який би регулював порядок проведення мирних демонстрацій, хоча статті 39 та 92 Конституції чітко вимагають того, щоб такий порядок було встановлено законом, тобто актом парламенту України”.
На думку ЄСПЛ, Україна вже давно мала прийняти закон про мирні зібрання: “Хоча Суд погоджується з тим, що державі може знадобитися певний час для прийняття законодавчих актів протягом перехідного періоду, він не може погодитися з тим, що затримка у понад двадцять років є виправданою, особливо коли йдеться про таке фундаментальне право як свобода мирних зібрань”.
АРГУМЕНТИ “ЗА” СПЕЦЗАКОН
Серед українських експертів склалося дві протилежні думки: одні вважають, що саме спеціальний закон має врегулювати питання і гарантувати права учасників мирних зібрань. Інші переконані, що такий закон лише посилить тиск на громадянське суспільство.
На думку Максима Лациби, представника Українського незалежного центру політичних досліджень, на рівні закону мають з’явилися чіткі гарантії права на спонтанні, одночасні мирні зібрання та на контрзібрання, а також виключний перелік підстав обмеження зібрань.
“Закон має чітко визначити виключний перелік підстав обмеження мирних зібрань та вказати, що поліція має гарантувати безпеку учасників. Важливо, щоб закон зобов’язав владу провести медіацію з організаторами – тобто зустрітися, щоб вирішити проблему перед мітингом і можливо проблему можна вирішити і без мітингу”, – пояснює основні аспекти закону Лациба.
Окрім цього, експерт відзначає, що важливо встановити чітку процедуру прийняття судового рішення про заборону зібрань: “Має бути чітка проста процедура судового розгляду, щоб суд вчасно, за одну добу, ухвалював рішення про мирні зібрання. Має бути чітко написано, що не подача повідомлення або невчасна подача не є підставою для його заборони. Ці всі гарантії мають бути на рівні закону”. Через відсутність спеціального закону, вважає Лациба, судді вільно тлумачать ст. 39 Конституції України.
На думку громадського активіста, в Україні ситуація в сфері мирних зібрань не покращується, тому що парламент ніяк не може прийняти необхідний закон. Після Майдану право на свободу мирних зібрань не стало більш захищеним, вважає Лациба.
“За цей час держава нічого не зробила, щоб посилити захист права на свободу мирних зібрань. У нас досі не з’явилося закону про свободу мирних зібрань, який гарантує і розписує, що влада має зробити, щоб я міг провести своє зібрання, – наголошує експерт. – В Кодексі адміністративних правопорушень досі є норма, по якій людину можуть арештувати і до 15 діб тримати в поліції за порушення якихось порядків мирних зібрань. У нас досі є 26 міст в Україні, які своїми рішеннями обмежують свободу мирних зібрань”.
Обмеження права мирних зібрань міськими радами є не поодиноким випадком. Наприклад, у Харкові міська рада заборонила зібрання навколо будівлі ради. У Новгород-Волинському рада міста зобов’язала організаторів мирних зібрань укладати угоду з поліцією, щоб остання могла гарантувати безпеку учасників акції.
Директор Харківської правозахисної групи Євген Захаров також відстоює ідею прийняття спеціального закону. На його думку, лише закон забезпечить правову визначеність у даній сфері. “Я вважаю, що закон необхідний, тому що я за принцип правової визначеності. На це вказував ЄСПЛ у своїх рішеннях щодо України, в тому числі достатньо імперативно. Конституційний суд двічі вказував, що це питання потребує законодавчого врегулювання”, – наголосив Захаров.
На думку Захарова, закон має вирішити основні питання свободи мирних зібрань: “Треба чітко визначити, що робити, коли є заява на контрзібрання. Треба відповісти на питання, які існують на рівні законодавчого врегулювання”.
АРГУМЕНТИ “ПРОТИ”
Протилежної думки дотримується громадський активіст та учасник громадської ініціативи “Ні – поліцейській державі” Михайло Лебедь. На його думку, головна мета такого закону – створення поліцейської держави та позбавлення громадянського суспільства можливості висловлювати свою позицію.
“Сьогодні основна мета просування цієї теми – бажання зробити поліцейську державу. Якщо вийде його прийняти, то після цього у влади буде чудова можливість після кожної політичної кризи збільшувати обов’язки протестувальників”, – пояснює позицію Лебедь.
На його думку, потрібно обрати інший варіант. Один з них – регулювати через існуючі законодавчі акти: “Не у всіх країн Європи є спеціальний закони. Є шлях, коли це питання регулюється на базі існуючих законів. Чому він безпечніший? Тому що немає законодавчої культури вписувати обов’язки простих людей в закони про поліцію чи нацгвардію. Іноді таке потрапляє, але це виключення. Обов’язків протестувальників достатньо вже і збільшувати їх не треба – є Кримінальний і Адміністративний кодекси”.
На його думку, слабкість громадянського суспільства і відсутність відповідної політичної культури стоять на заваді прийняття спеціального закону.
“Зараз в Україні така політична культура і стан громадянського суспільства, що спеціальний закон не потрібен, – каже Лебедь. – Лобісти спеціального закону взагалі жодного разу не поговорили з тими, хто проти нього. Жодного діалогу не відбувається. Нас хотіли переламати через коліно, але поки що вийшло навпаки”.
Правозахисниця Олександра Матвійчук пропонує підійти до питання регулювання по-іншому – через призму проблем, які існують в цій сфері. Зокрема, вона відзначає, що першочерговими завданнями є ліквідація практики обмеження свободи мирних зібрань місцевими радами, визначення підстав, за яких суди мають право обмежувати проведення зібрань та визначення обов’язків правоохоронних органів.
На її думку, всі ці питання сьогодні вирішуються дуже повільно: “Зараз тільки поступово, повільними кроками – один крок вперед два назад, щось починає в цьому контексті змінюватися”.
Матвійчук все ж вважає, що питання “дуже складне”, щоб прийняти просте рішення.
Незважаючи на те, яке б рішення не прийняли у Раді, право на мирні зібрання в Україні залишається незахищеним. Такі питання, як свавілля судів і поліції, відсутність чітко визначених обов’язків останні щодо протестувальників, відсутність у законодавстві чітко встановлених правил повідомлення, брак правової визначеності в цій сфері свідчать про те, що дане питання потребує негайного врегулювання. Михайло Чаплига висловив сподівання, що після того як Венеційська комісія надала свої рекомендації, парламент приділить увагу цьому питанню, однак надія на це залишається крихкою.
Олександр Ярощук, для Центру інформації про права людини
