“Паперова окупація”: як владі знайти межі в роботі з документами, виданими незаконними органами
Правозахисники закликають уряд визначитись із запровадженням концепції перехідного правосуддя в Україні та розробити механізми, які враховуватимуть інформацію з рішень де-факто судів у цивільних справах та інші рішення окупаційних органів про акти індивідуальної дії.
За шість із половиною років російської збройної агресії українська держава так і не врегулювала цілої низки юридичних викликів для мешканців тимчасово окупованих територій. Це зрештою призводить до значних незручностей, порушень прав людини та ще більшої інтеграції наших громадян у російський вимір.
Наразі є дві ситуації, коли в Україні враховуються відомості з документів, виданих на ТОТ. Щоб видавати громадянам дійсні свідоцтва українського зразка, 2018 року закон про відновлення суверенітету на тимчасово окупованих територіях Донецької та Луганської областей фактично дозволив українським РАЦСам приймати “документи” про народження та смерть.
Окрім цього, українські виші беруть до уваги інформацію з освітніх документів, виданих на окупованих територіях.
Утім, цього замало, кажуть правозахисники, і вказують на низку недоступних для 4 млн жителів ТОТ правочинів та складні юридичні виклики. Йдеться про атестати, паспорти, свідоцтва про народження та смерть, дипломи, медичні довідки, трудові книжки, договори про продаж нерухомості, документи з усиновлення тощо. Усі ці питання перетворюються на квест, який люди змушені проходити, зокрема, в українських судах.
“Якщо говорити, що ми не визнаємо цих документів, то це означає, що ми не працюємо з величезним масивом інформації і не створюємо жодних механізмів, щоб дані з цих документів опинилися в державних органах України. І це в той час, коли Росія послідовно та систематично лібералізує своє законодавство під українських громадян, які проживають на сході. Така ситуація має підштовхнути державу Україна до напрацювання відповідних механізмів узяття до уваги та використання інформації з документів, виданих на окупованих територіях”, – вважає менеджерка з адвокації Центру прав людини ZMINA Альона Луньова.
Невидимі українці
Радниця з юридичних питань Управління Верховного комісара ООН в справах біженців Лідія Кузьменко звертає увагу на те, що через нинішнє становище держава не знає юридично про долю своїх громадян. Як приклад вона наводить статистику з визнання Україною фактів народження та смерті на окупованих територіях.
За оцінками управління, з 2015 року в окремих районах Донецької та Луганської областей народилося 97 тисяч дітей, щонайменше 62 тисячі з них не мають свідоцтв про народження українського зразка. У Криму зі 128 тисяч дітей менш ніж 13 тисяч отримали українські свідоцтва. Управління ООН зауважує, що це – дані з відкритих джерел і їхню точність неможливо наразі перевірити.
Лідія Кузьменко розповідає, що особливо важко оформити українське свідоцтво про народження матерям-одиначкам, адже судова процедура визнання вимагає значних часових та грошових ресурсів.
Правозахисна спільнота неодноразово закликала владу запровадити адміністративну процедуру визнання цих фактів, утім Міністерство юстиції проти. Там називають таку процедуру “політичним рішенням” і кажуть, що зважуватися на неї має президент.
“Якщо у випадку зі свідоцтвами про смерть можна говорити про захист майнових прав інших людей та запобігання ситуаціям, коли винні в злочинах уникатимуть відповідальності, то зі свідоцтвами про народження значно простіше. Діти ні в чому не винні. Для них важливо мати свідоцтво про народження, бо це ключ до реалізації та захисту їхніх прав”, – наголошує Кузьменко.
Лідія Кузьменко“Зрозуміймо, що держава – це не територія, це люди. Якщо в довгостроковій перспективі йдеться про повернення, реінтеграцію цих територій у єдиний правовий простір України, то ми насамперед маємо говорити про людей. Окрім цього, держава має виконувати свої міжнародні зобов’язання, зокрема, за Конвенцією про скорочення випадків безгромадянства. Усі ці непомічені державою діти перебувають під ризиком безгромадянства”, – додала вона.
Онлайн-послуги
У Представництві Президента України в Автономній Республіці Крим розглядають збирання та фіксацію документів з окупованих територій ширше. Там вважають, що це не лише питання відновлення прав людей на ТОТ, а й обов’язку держави документувати російську агресію в Україні та домагатися відновлення свого контролю на окупованих територіях.
За словами першої заступниці представника Президента України в АРК Дар’ї Свиридової, деякі державні послуги можна буде отримати онлайн. Наразі робоча група з учасників Міністерства цифрової трансформації, Мінреінтеграції та Представництва Президента України в АРК опрацьовує перелік можливих послуг, які держава могла б надавати мешканцям окупованих територій онлайн.
“Уся країна вже рік, як живе в умовах коронавірусної ізоляції, а жителі ТОТ – сьомий рік. Ми раді, що Міністерство цифрової трансформації нас почуло і з’явилася така робоча група”, – прокоментувала вона.
Утім, як зауважує Дар’я Свиридова, все одно не вийде в онлайн перенести найпопулярніші серед кримчан паспортні послуги й реєстрацію фактів народження та смерті.
“Для паспортних сервісів потрібно особисто передати біометричні дані, зробити фото чи підписатися під час подання документів. А для свідоцтва про народження та смерть людям, перш ніж звернутися до суду, наразі потрібно отримати відмову реєстрації в РАЦСі, знайти адвоката тощо”, – пояснила представниця президента.
Дар’я СвиридоваВона також додала, що її відомство досі отримує численні скарги від кримчан на те, що приватні банки відмовляються відкривати їхні рахунки, попри те що 17 березня Нацбанк вніс зміни до своєї постанови № 699 від 3 листопада 2014 року і скасував дискримінаційну норму про кримчан як нерезидентів України. За її словами, такі бар’єри розривають ланцюг державної політики й сервісів, оскільки без електронно-цифрового підпису мешканці окупованих територій не зможуть скористатись онлайн-послугами.
За її словами, завдання для держави номер один – роз’яснити громадянам в окупації, який перелік послуг для них відкривається, якщо в них буде електронно-цифровий підпис.
“Ми обмірковуємо те, щоб передбачити на КПВВ робочі місця для податківців, які б видавали ці підписи, та як прибрати бар’єри задля отримання цих підписів”, – повідомила вона.
Експерти сходяться на думці, що загальний вектор державної політики щодо окупованих територій має визначити сама держава. І буде зрозуміліше, коли вона визначиться з концепцією перехідного правосуддя, яку наразі опрацьовує Офіс президента.
“Ми маємо визначитись із загальною політикою щодо ТОТ, реальною реінтеграцією, підтримкою зв’язків не на папері й не в гаслах, а в реальній щоденній політиці – запровадження доступу до послуг, врахування відомостей з документів, що видаються на окупованих територіях, та відновлення органів державної влади, без яких неможливе одержання певних документів”, – пояснює Дар’я Свиридова.
Вона вказує, що, до прикладу, наразі в Україні немає державного органу, який підтверджує статус дітей-сиріт на окупованих територіях.
“Наше представництво досі отримує звернення від родичів, які кажуть, що ми-от в окупації встановили факт, що дитина сирота, і хотіли б отримати український документ. Але це неможливо, бо в Україні немає такого органу з такими повноваженнями. Нам тільки на сьомий рік у співпраці з Міністерством юстиції вдалося долучити обов’язок держави відновити орган, який би мав розв’язувати питання статусу для таких дітей. Ми сподіваємося, що уряд внесе цей пункт до плану дій Нацстратегії з прав людини“, – сказала вона.
Межі в роботі з документами
Ганна Христова, керівниця проєкту “Внутрішнє переміщення в Україні: розробка тривалих рішень” Офісу Ради Європи переконана, що Україні ніхто не скаже, які необхідно запроваджувати механізми. Немає жодного після Другої світової війни успішного прикладу відновлення прав постраждалих від збройного конфлікту. Це наш унікальний досвід, і відповіді на складні питання ми маємо знайти самі.
Утім, Україна, на її переконання, має використати практику Європейського суду з прав людини, оскільки вона у своєму законодавстві визнала, що ця практика є джерелом права в Україні й застосовується судами.
Ганна ХристоваВизначаючись із питанням використання документів про народження та смерть, рішень квазісудів у національній правовій системі, в межах міждержавної справи “Кіпр проти Туреччини” ЄСПЛ використав консультативний висновок Міжнародного суду ООН щодо Намібії. Суд у Страсбурзі розглядає тлумачення тези, що, мовляв, визнання документів окупаційних органів призведе до легітимності режиму як такого, що зрештою може спричинити суттєве обмеження прав мешканців непідконтрольної уряду території.
“ЄСПЛ сказав, що визнання актів, які є частиною правового життя звичайного громадянина, жодною мірою не може тлумачитися як визнання в міжнародно-правовій площині законності або елементів законності сепаратистського режиму. Бо треба розмежовувати міжнародно-правову відповідальність за анексію й окупацію, яка завжди буде незаконною, навіть якщо не чинився спротив, і питання прав людей, які не мають стати жертвами міжнародно-правової відповідальності держави”, – роз’яснює Христова.
За її словами, така позиція ЄСПЛ стосується не лише фактів визнання реєстрації народження та смерті, а й, зокрема, шлюбу та угод із права власності. У суді також висловлювались окремі аргументи, що визнання документів може зачіпати й питання приватного права, такі як усиновлення, визначення місця проживання дитини.
“Уявіть, що завтра відновлюється конституційний правопорядок на окупованих територіях України: чи означає це, що рішення про місце проживання дитини стає нечинним?” – питає Ганна Христова.
“Це реальні життєві ситуації. Наприклад, ідеться про всиновлення українськими громадянами дитини на окупованій території. Вона вже три роки, як живе в цій родині, а коли опиняється на підконтрольній території України, то ми не визнаємо цього всиновлення і вилучаємо дитину? То в чиїх інтересах у цьому разі ми діятимемо?” – додає експерт Регіонального центру прав людини (РЦПЛ) Роман Мартиновський.
Водночас він наполягає, що державі потрібно виходити з позиції дотримання законних інтересів та прав людей на окупованій території.
Окрім цього, Роман Мартиновський звертає увагу на те, що засуджені в Криму та вивезені до Росії для відбування покарання українці не можуть ініціювати процедури екстрадиції на батьківщину, оскільки Україна не визнає вироків де-факто “судів” на окупованих територіях.
Своєю чергою проблема з українськими в’язнями посилюється ще й через те, що Росія незаконно та примусово нав’язала своє громадянство українцям у місцях несвободи, які перебували в ув’язненні на момент окупації, а отже вона відмовляється етапувати їх до України, вважаючи своїми громадянами.
Правозахисник переконаний, що влада має ухвалити механізм, який би визнавав ці вироки для того, щоб такий засуджений міг повернутися на батьківщину для подальшого відбування покарання.
Експерти наголошують, що вони не виступають за те, щоб державні органи сліпо визнавали документи, видані незаконними формуваннями, а лишень за те, щоб брали до відома необхідну інформацію для відновлення прав своїх громадян та припинення порушень. Вони наполягають, що держава сама має віднайти межі в роботі з такими документами.
Як це зробити? На думку Романа Мартиновського, держава може визначатися з документами, відповівши собі на питання, між ким відбуваються відносини: громадянин – громадянин чи де-факто влада – громадянин.
“Усе, що робиться в інтересах людей, що спрямоване на реалізацію їхніх прав, має визнаватися”, – прокоментував він.
В експерта є також бачення, як Україна має діяти з майновими правочинами на окупованій території. Держава повинна визнати тамтешні договори про купівлю-продаж.
“Звичайно, Україна зараз втрачає податки від продажу нерухомості. Ці кошти наші громадяни змушені платити в місцевий чи федеральний бюджет. Якщо людина робить угоду за українським законодавством, то їй удруге доведеться платити податки. Так не має бути. Україна має визнавати угоди в окупації, вносити до свого реєстру, але обов’язково зафіксувати цю угоду і втрачену вигоду. Все це вона має сформувати в консолідовану вимогу до Російської Федерації на майбутнє”, – пропонує правозахисник.
Водночас він наголошує, що Україна не може визнавати руйнування будинків та вилучення земельних ділянок, бо це не можна вважати реалізацією прав наших громадян та не є в їхніх законних інтересах.
Для широкої дискусії Ганна Христова пропонує один з міжнародних інструментів “спростовної презумпції чинності” на певний період.
“З відновленням конституційного контролю над окупованими територіями Україна може сказати, що вичерпний перелік актів у сфері приватного права визнається чинним, якщо він не оскаржується в суді. Нашим громадянам дадуть певний термін, протягом якого вони, до прикладу, зможуть заявити, що певна угода про продаж нерухомості укладалася під тиском або неправомірно”, – пропонує вона.
Експерти одностайні: держава має задати рамку, як вона ставиться до документів, виданих в окупації, а також визначити правовий режим для 4 млн громадян в окупації на період відновлення територіальної цілісності України.
“Люди в окупації не можуть не розуміти, що буде завтра, після відновлення контролю. Наступні два роки ми як проєкт Ради Європи голосно промовлятимемо до України, щоб вона визначилась із правовим режимом. Які це будуть рішення – вже самостійне рішення самої держави”, – прокоментувала Ганна Христова.
З цим погоджується й Альона Луньова. Вона переконана, що без цього складно буде деокупувати наші території та впроваджувати перехідне правосуддя. Правозахисниця пояснює, питання відновлення територіальної цілісності спричиняє страх серед наших громадян в окупації, бо вони не розуміють, чи чекатиме їх персональна відповідальність за проживання в окупації та що з ними буде далі.
“Будь-яка незрозумілість подальшої політики України, зокрема щодо документів, виданих в окупації, – це фактор страху, бо люди не хочуть і бояться додаткових проблем для себе. Саме тому держава має знайти чіткі відповіді на ці та інші питання людей в окупації. Зараз уже накопичилися питання, які необхідно розв’язувати, адже це важливо для майбутньої реінтеграції окупованих територій. І перше слово з механізмами має сказати держава”, – резюмувала правозахисниця.
Микола Мирний, журналіст видання ZMINA, спеціально для газети “День”
