Національна рада в новому Законі “Про медіа”: поступові кроки до більшої незалежності

В архітектурі органів державної влади Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення посідає особливе місце – вона згадана в Конституції України, має спеціальний статус та особливий квотний порядок призначення. У різноманітні моменти історії України її використовували з політичними мотивами, однак з початком російсько-української війни у 2014 році її роль змінилася: Національна рада посіла провідне місце в протидії гібридній агресії. Зокрема, Нацрада обмежувала діяльність російських каналів, протидіяла українським порушникам законодавства, покликаного захищати національну безпеку, а також сприяла деколонізації українського культурного простору через контроль за дотриманням мовного законодавства.

Збільшення її повноважень мало б збалансуватися збільшенням гарантій безсторонності щодо різноманітних учасників медійного ринку. Саме тому однією з вимог Єврокомісії до України як кандидата в члени ЄС стало “подолання впливу суб’єктів з корисливими інтересами шляхом ухвалення закону про ЗМІ, який узгоджує законодавство України з Директивою ЄС про аудіовізуальні медіапослуги та надає повноваження незалежному медіарегулятору”.

Закон про медіа набув чинності 31 березня. Про те, чи стала з його ухваленням Нацрада досить незалежною і ефективною в здійсненні власних повноважень, читайте в аналізі експерта Лабораторії цифрової безпеки.

Цей матеріал розпочинає серію публікацій, які роз’яснюватимуть ключові положення Закону “Про медіа”.

Що таке незалежний медіарегулятор?

Стаття 30 Директиви ЄС про аудіовізуальні медіапослуги визначає такі ознаки незалежності регулятора:

• юридична відокремленість та функціональна незалежність від уряду;
• неупереджене та прозоре здійснення повноважень без отримання вказівок від інших органів та приватних гравців;
• належність фінансових та кадрових ресурсів, а також повноважень щодо правозастосування;
• прозорість та недискримінаційність процедур призначення та звільнення членів регулятора, а також гарантування такими процедурами належного ступеня незалежності органу.

Хоча за текстом директиви вони мають стосуватися регулятора у сфері аудіовізуальних медіапослуг (тобто телебачення та сервісів на замовлення, таких як Netflix) та платформ спільного доступу до інформації (на кшталт ютубу), у контексті Закону України “Про медіа” ці вимоги застосовні до регулятора, що має більший обсяг компетенції та регулюватиме інші сектори медіабізнесу, такі як друковані та онлайн-медіа. Поширення компетенцій регулятора на цих суб’єктів не є вимогою Європейського Союзу, щонайменше до ухвалення Media Freedom Act, однак є елементом комплексного врегулювання медіасфери, деякі галузі якої залишалися осторонь будь-якого регуляторного впливу, набуваючи більшої ваги у формуванні поведінки споживачів інформації.

Чи є Національна рада функціонально незалежною, а її діяльність прозорою та неупередженою?

З огляду на свій конституційний статус Національна рада є окремим постійним державним органом, що не входить до системи органів виконавчої влади, підпорядкованих Кабінету Міністрів України. Цей статус додатково підкреслюється статтями 71–72 закону, у яких наголошується на тому, що втручання в діяльність регулятора припускається лише в разі, якщо це передбачено законодавством. Також закон закріплює, що регуляторні акти Нацради не потребують погодження з іншими державними органами, за винятками, закріпленими законодавством. Такими прикладами правомірної взаємодії регулятора та інших органів можуть бути запровадження системи співрегулювання, взаємодія з військовим командуванням в умовах воєнного стану або ж співпраця Національної ради з Антимонопольним комітетом щодо визначення ринків у сфері медіа. 

У сфері зменшення впливу органів влади на регулятора варто згадати, що новий закон не передбачає процедури державної реєстрації внутрішніх актів Національної ради Міністерством юстиції, яка раніше суттєво ускладнювала її роботу та ставила в залежність від примх урядового органу. Серед інших гарантій неупередженості Нацради – обмеження кількості строків обіймання посади в органі, відкритість його засідань, а також обов’язок трансляції таких відкритих засідань на офіційному вебсайті. На регулятора також поширюються вимоги щодо публічного обговорення проєктів нормативно-правових актів та публікації звітної інформації в себе на сайті.

Чи є процедури призначення та звільнення членів Національної ради прозорими й чи гарантують вони її незалежність?

Конституція України визначає, що половину складу Національної ради призначає президент, а іншу половину – Верховна Рада України. Це зумовлює як наявність парної кількості членів колегіального органу, що може викликати проблеми в його стабільній роботі та потребі досягнути кворуму, так і неможливість повністю усунути політичний чинник щодо призначення складу регулятора. Тому варто визнати очевидне: для посилення незалежності Національної ради потрібно змінити конституційний принцип її формування.

Водночас в умовах такої конституційної архітектури Закон України “Про медіа” суттєво обмежує дискрецію суб’єктів призначення та збільшує інституційну незалежність регулятора. Віднині право номінувати членів до нього залишається ексклюзивним для об’єднань підприємств – суб’єктів у сфері медіа, громадських об’єднань та творчих спілок, які активно працюють у медійній сфері не менш ніж три роки. Саме вони скеровуватимуть свої кандидатури – не більш ніж одну від одного суб’єкта – до профільного парламентського комітету, що обиратиме парламентську четвірку, та до конкурсної комісії, що створюватиметься при президентові й рекомендуватиме йому кандидатів для призначення до регулятора. Врахували законодавці й потребу зважати на гендерний склад регулятора під час призначення до нього нових членів.

Закон також мінімізує простір для політичних зловживань щодо звільнення членів регулятора: перелік підстав для цього є вичерпним та формальним (підстави стосуються несумісності, стану здоров’я, обмеження дієздатності та вироків членів), а сама процедура дострокового припинення повноважень там, де є можливим оцінний елемент, охоплює потребу ухвалення рішення суду (порушення вимог щодо несумісності, пропуск без поважних причин трьох засідань поспіль та неможливість виконувати функції за станом здоров’я). Ситуація, за якої членів Національної ради звільняли на підставі незатвердження звіту регулятора, тепер у минулому і не зможе бути повторена.

А як щодо належності фінансів, кадрів та повноважень?

На рівні закону відтепер встановлюється мінімальний обсяг фінансування діяльності Національної ради з Державного бюджету. Він становитиме не менш ніж 0,022% доходів загального фонду Державного бюджету України за попередній рік – в числах до повномасштабного вторгнення це становило б приблизно 283 мільйони гривень на рік. Додатковим джерелом надходжень можуть слугувати грантові кошти, а також 4% фактично сплачених коштів за користування радіочастотним ресурсом за минулий рік, що додавало б приблизно 130 мільйонів гривень щорічно.

Таке фінансування необхідне через збільшення повноважень регулятора та потребу забезпечити належну заробітну платню як членам Національної ради, так і працівникам її апарату. Саме встановленням належного матеріального забезпечення пропонується додатково гарантувати незалежність регулятора та усунути корупційні ризики в діяльності його посадовців. Оклад члена Національної ради становитиме 75 прожиткових мінімумів (на сьогодні – 201 300 гривень на місяць) та може доповнюватися надбавками в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України; для керівного складу регулятора діятимуть більші коефіцієнти окладу. Для працівників Апарату Національної ради оклад становитиме три розміри окладу, затвердженого для відповідних посад у Секретаріаті Кабінету Міністрів.

Повноваження регулятора тепер чіткіше закріплені в законі. Вони надають йому можливість ефективніше захищати інформаційну безпеку та забезпечувати функціонування якісного медійного простору, однак не дозволяють узурпувати владу і стати цензором медійного поля. Зокрема, будь-які рішення щодо остаточного закриття медіа та припинення діяльності медіа за контентні порушення ухвалюватимуться судом за зверненням Національної ради. Єдиним винятком є блокування анонімних онлайн-медіа та повноваження, спрямовані на обмеження доступу до російських VOD-сервісів на кшталт ivi.ru. 

Резюме

Національна рада стала потужнішою та незалежнішою в здійсненні власних повноважень. У разі належного впровадження норм Закону України “Про медіа”, яке вже ставиться під питання нещодавно ухваленим законом щодо відтермінування дії норм стосовно фінансування Нацради до кінця 2023 року, ризики виникнення корупційної складової в діяльності регулятора суттєво зменшаться, а сам орган стане стійкішим до зовнішніх впливів з боку держави та приватних гравців на медіаринку. Водночас остаточної незалежності органу можна буде досягнути лише шляхом зміни системи призначення його членів та зміни їхньої кількості на непарну, що є неможливим без конституційних змін. Також нові зміни в статусі регулятора не відкидають, а й посилюють потребу громадського контролю за збільшеними повноваженнями.

Максим Дворовий, керівник напряму “Цифрові права” Лабораторії цифрової безпеки