Як призначити Омбудсмана і не зганьбитися знову?

Останній тиждень український політикум збурила дострокова відставка Уповноваженого ВР з прав людини Людмили Денісової. З критичними заявами та нагадуванням щодо необхідності зберігати незалежність інституту Омбудсмана вийшли Моніторингова місія ООН з прав людини, країни “Великої сімки” і українська правозахисна спільнота. Разом з тим, призначення Людмили Денісової у 2018 році було політизованим і відбувалося із порушенням процедур. Важливо уникнути помилок чотирирічної давності, щоб не зганьбитися знову.

15 березня 2018 року Верховна Рада України призначила Людмилу Денісову Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини строком на п’ять років.

30 травня 2022 року повідомлення про підготовку до звільнення Уповноваженого викликало занепокоєння правозахисної спільноти в Україні, адже під час війни парламентський контроль за дотриманням прав і свобод людини є надважливим стратегічним завданням, здійснення якого тяжко втиснути у 24/7.

І тут варто нагадати декілька фактів з історії 2018 року. У розпал політичних дискусій щодо кандидатів на посаду Уповноваженого ВРУ з прав людини Моніторингова місія ООН з прав людини звернулася із заявою щодо неприпустимості політизації процесу та зобов’язань парламенту захищати доброчесність та незалежність інституту Уповноваженого.

“Ми наголошуємо, що процедура відбору повинна відповідати так званим Паризьким принципам. Це вимагає публічного оголошення вакансії, встановлення єдиних чітких критеріїв оцінки особистих заслуг кандидатів та консультацій з громадськістю”, – було зазначено в заяві Моніторинговій місії ООН.  

9 лютого 2018 Верховний комісар ООН з прав людини опублікував звернення до України з проханням “переглянути процедуру призначення Уповноваженого, якій бракує прозорості та яка містить ризики втрати суспільної довіри до національної інституції з прав людини“.

22 лютого 2018 року коаліція національних правозахисних організацій “Правозахисний порядок денний”, зокрема, заявила: “Наголошуємо на неприпустимості політизації інституції Уповноваженого та засуджуємо будь-які політичні домовленості щодо призначення “потрібного” кандидата”.

На жаль, всі вимоги і заклики, зокрема Верховного комісара ООН з прав людини, голови Комітету Верховної Ради України з прав людини Григорія Немирі, а головне коаліції правозахисних організацій України, – було проігноровано. Ба більше, посеред процесу обрання Уповноваженого, чинна на той час процедура була змінена з таємного голосування на відкрите голосування, адже так було легше проконтролювати, хто як голосує, і гарантувати виконання політичних домовленостей. 15 березня 2018 року відбулося призначення Людмили Денісової за старою політично скомпрометованою процедурою, що підірвало довіру до національної інституції з прав людини. 

31 травня 2022 року Верховна Рада України вирішила, що Людмила Денісова більше не має довіри парламентарів, від імені яких вона повинна була здійснювати реалізацію статті 101 Конституції України, 234 народних депутати України прийняли рішення, що мало наслідком звільнення її з посади.

За наслідками цього голосування виникли правові дискусії щодо, на перший погляд, колізії двох норм Закону України “Про правовий режим воєнного стану”, стаття 10 якого, серед іншого, передбачає, що “у  період дії воєнного стану не можуть бути припинені повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, а стаття 12 (зміни до якої ухвалено 12.05.2022) передбачає, що “у період дії воєнного стану Верховна Рада України може прийняти рішення про звільнення посадової особи з посади, призначення на яку та звільнення з якої віднесено до повноважень Верховної Ради України”.

Стаття 9 Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” також розділяє дві форми закінчення діяльності Уповноваженого, а саме: припинення повноважень та звільнення з посади як дві правові форми з різними підставами та наслідками.

Отже, можемо припустити, що Верховна Рада України скористалася саме інструментом звільнення Уповноваженого шляхом висловлення недовіри. А це не одне й те ж саме, що й припинення повноважень, адже передбачено запобіжник у статті 10 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”, яка говорить радше про безперервність владних повноважень в умовах воєнного стану та гарантує існування інститутів влади у разі спливу строку повноважень, на який було призначено відповідну посадову особу.

Право парламенту звільнити будь-яку посадову особу, яка в особливо складних умовах війни не виконує свої посадові обов’язки належним чином є виправданим. Разом з тим, коли мова йде про інституцію Уповноваженого з прав людини, доброчесність як призначення, так і звільнення є особливо чутливими для суспільства – очікується прозорість та ясність дій суб’єктів прийняття рішень, які не повинні допускати й тіні політичного підтексту.

Одразу після звільнення Людмили Денісової Офіс Омбудсмана України повідомив на своїх офіційних інформаційних ресурсах про припинення прийняття до розгляду скарг громадян України, оскільки стаття 55 Конституції України передбачає їх розгляд саме Уповноваженим. Не зважаючи на те, що понад 350 працівників Секретаріату Уповноваженого з прав людини мають чимало роботи та продовжують здійснювати моніторингову діяльність, слід зазначити, що українська модель національної інституції з прав людини побудована за принципом зосередженості на повноваженнях однієї особи – Уповноваженого. Тобто без Уповноваженого Офіс Омбудсмана не може повною мірою реалізовувати мандат інституції. Отже, зволікати із призначенням Уповноваженого не варто.

Чому важливо змінити підходи?

Зобов’язання України щодо дотримання прав людини та основоположних свобод зафіксовані не тільки у низці ратифікованих конвенцій та міжнародних договорів, а й в Угоді про асоціацію з Європейським Союзом та Хартії стратегічного партнерства США – Україна. Тому контрольні та дієві механізмі моніторингу дотримання прав і свобод людини є надважливим питанням у наших партнерських взаємовідносинах.

Утім, безумовно, найбільш зацікавленим у дієвості механізму контролю за дотримання прав людини є українське суспільство.

Які наступні кроки?

Сьогодні Україна має унікальний шанс виконати свої боргові зобов’язання 2018 року і дослухатися до закликів Верховного комісара ООН з прав людини та змінити процедуру обрання Уповноваженого, привівши її у відповідність до Паризьких принципів.

Слід нагадати, що базовими вимогами Паризьких принципів є (1) публічне оголошення вакансії, (2) встановлення єдиних чітких критеріїв оцінки особистих заслуг кандидатів та (3) консультації з громадськістю.  

Завдання суттєво спрощується, адже у Верховні Раді України вже напрацьовано законопроєкт 5019, який враховує чимало вищезазначених вимог, а також пройшов експертизу Ради Європи, проте й має низку зауважень. Цей законопроєкт можна брати за основу за результатами голосування у першому читанні та суттєво доопрацювати до другого читання із обов’язковим залученням представників правозахисних та міжнародних організацій.

Ми сьогодні виборюємо незалежність України на полі бою, саме для того, щоб демократичні свободи та права були невід’ємним благом кожного, щоденне спостереження за дотримання яких покладено на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. 

Богдан Крикливенко, керівник Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у 2012-2018 роках.