Розширення мовних прав нацменшин: поступки шантажу Угорщини чи данина верховенству права?

Українське суспільство неоднозначно сприйняло ухвалені наприкінці минулого року зміни до законодавства, спрямовані на посилення правових гарантій дотримання прав осіб, які належать до національних меншин. В інформаційному просторі на адресу уряду лунали звинувачення в зраді національних інтересів на догоду угорським посіпакам Путіна, в соціальних мережах окреслювали червоні лінії, пильні громадяни викривали русифікацію, а урядовці, своєю чергою, взагалі заперечували існування етнічних росіян в Україні. Тож спробуємо спокійно розібратися, у чому полягали зміни і як треба до них ставитися з правозахисного погляду.

З одного боку, запровадити згадані зміни вимагала від України Європейська комісія. Від належного втілення цієї рекомендації залежала можливість початку офіційних перемовин про вступ до Європейського Союзу. Під належним втіленням малося на увазі повне врахування рекомендацій Венеційської комісії. Після певного періоду вагань цей вимушений крок Україна таки зробила. Відповідно, ми отримали позитивні результати саміту Європейської ради. Виконання умови Єврокомісії відкрило для нас шлях до подальшого поступу. І вже тому це можна вважати історією успіху.

Проте для багатьох це була перемога з гірким присмаком. Саме через те, що це був вимушений крок, ентузіазму в українському суспільстві зміни не викликали. Уряд опирався як міг. Зроблено було навіть декілька спроб нагодувати європейських партнерів спочатку відвертою імітацією виконання рекомендації, потім компромісами. Нагадаю, що протягом 2023 року законодавство щодо нацменшин змінювалося тричі. Напередодні ухвалення останньої версії дискусія набула доволі гострого емоційного характеру. Уряд звинувачували в намірі відкрити шлях до русифікації. Останньої миті під тиском політичної опозиції у Верховній Раді урядовий законопроєкт замінили депутатським, який і було ухвалено. Якщо порівнювати його з урядовим, суворість обмежень у правах російської національної меншини та заборона на використання російської мови в ньому була посилена, натомість радикальність усіх інших змін – пом’якшена.

Публічне обговорення змін у законодавстві щодо нацменшин від початку, на мій погляд, мало трошки незбалансований характер. Навіть адекватних зазвичай експертів, таких як Сергій Сидоренко або Роман Романов, не оминула спокуса “хайпонути” на болісних для суспільства побоюваннях щодо можливого повернення російської мови в суспільне життя. Годі й казати про професійних продавців зради. Спільною в більшості меседжів стала впевненість, що ми були вимушені піти на розширення прав нацменшин виключно внаслідок угорського шантажу, який не мав під собою жодного об’єктивного обґрунтування. Критики влучно нагадували, що ніякого загального стандарту щодо захисту прав національних меншин у ЄС немає. Так, офіційна позиція Франції, наприклад, полягає в тому, що ніяких національних меншин у країні взагалі не існує. Навіщо ж Україні виконувати забаганки Будапешта? Провальна комунікація питання урядом додала дискусії зовсім малоприємному посмаку.

Дійсно, на внесенні питання нацменшин до семи попередніх умов від Єврокомісії, наскільки відомо, наполягала саме Угорщина. Але річ у тім, що питання посилення гарантій захисту прав національних меншин у будь-якому разі обов’язково постало б на наступних етапах. Обов’язкового для всіх членів ЄС стандарту, справді, не існує (крім загальної заборони дискримінації). Але саме для кандидатів вони є. І вигадали їх не спеціально для України. Ще в Копенгагенських умовах 1993 року було сформульовано вимогу ухвалення законодавства, що надійно захищає права меншин, та створення відповідних установ. У 2018 році розробили резолюцію щодо “мінімальних стандартів” для національних меншин у ЄС. Її було ухвалено в контексті дискусії щодо можливого майбутнього вступу держав Західних Балкан. У такий спосіб ЄС вирішив убезпечити себе від дестабілізації, яку може принести із собою держава з невирішеними внутрішніми етнополітичними конфліктами та суперечками із сусідами.

Отже, посилення на законодавчому рівні стандартів захисту прав осіб, які належать до національних меншин, було невідворотним. Не минулого, то наступного року на шляху до ЄС Україні однаково довелось би зробити це. І немає нічого поганого в тому, що ми вже зробили це. Звісно, варто дочекатися офіційного експертного висновку Венеційської комісії щодо останньої версії змін, щоб упевнитися в тому, що перемога є остаточною (певні підстави сумніватися в цьому, на жаль, є). Але, безперечно, політичного успіху вже досягнуто.

Важливо також усвідомлювати, що Єврокомісія тільки підштовхнула Україну до того, щоб із запізненням зробити те, що ми повинні були зробити згідно з власним законодавством. Закон “Про забезпечення функціонування української мови як державної”, ухвалений 2019 року, в кількох місцях містив відсилання до окремого закону, який мав би регулювати застосування мов національних меншин. Згідно з попереднім задумом, такий закон потрібно було розробити та ухвалити одночасно із законом про українську мову чи невдовзі після нього (згідно з перехідними положеннями, до кінця 2019 року). Проте цього не відбулося. В ситуації тимчасової правової невизначеності, яка розтягнулася до 2023 року, застосування багатьох мов національних меншин у більшості сфер публічного життя було суттєво обмежено (щоб не сказати “заборонено”).  

Саме цю прогалину в законодавстві усунули завдяки тогорічним змінам. Тобто це потрібно було зробити в будь-якому разі й уже давно, навіть якби в Будапешті та Брюсселі про це не згадали.  

Звісно, критику в Україні спричинив не так сам факт потреби змін, як їхній зміст. Експертів Венеційської комісії звинувачували в тому, що вони не досить розуміють український контекст або навіть перебувають під впливом російської пропаганди.

Для того щоб зрозуміти, що це відверта маячня, варто поставити питання: а чим, справді, експерти керувалися, коли формулювали рекомендації? 

Венеційська комісія не має якихось теоретичних уявлень про те, як повинне бути побудоване ідеальне законодавство у сфері захисту прав національних меншин. Вона зовсім не намагалася нав’язувати Україні якісь еталонні стандарти, які незрозуміло звідки було взято. Венеційська комісія – це передусім комісія з верховенства права. Відповідно, її рекомендації побудовані на основі загальноприйнятої інтерпретації української Конституції, а також на міжнародно-правових актах, які були ратифіковані Україною. Іншими словами, йшлося не про обтяження держави розширенням обов’язків щодо національних меншин, а лише про дотримання Україною вже чинних зобов’язань. Декларативний та беззмістовний український закон про національні меншини 1992 року, який ми мали змінити згідно з рекомендаціями, звісно, жодним чином не враховував положення Рамкової конвенції прав національних меншин або Європейської хартії регіональних мов або мов меншин, до яких Україна приєдналася пізніше. Тобто насправді ми вже дуже давно ігнорували міжнародні зобов’язання, які самі цілком добровільно на себе взяли. Можливо, нам було неприємно, коли на це нам вказали європейські експерти. Але немає жодних підстав стверджувати, що до нас надто суворо чіплялися (відверто кажучи, якби я писав ці рекомендації, то вимагав би більшого). Просто в ЄС ставляться до верховенства права серйозно. Час і нам поступово до цього звикати.   

І нарешті абсолютно маніпулятивними є закиди про те, що Венеційська комісія намагалася змусити нас “русифікуватися” (тобто надати російській мові хоча б такий символічний обсяг прав, який отримали інші мови національних меншин, що не є офіційними в ЄС). Насправді ж експерти комісії зовсім не заперечували проти винятку, що був зроблений для російської мови, яку, по суті, тепер неможливо використовувати в жодних сферах публічного життя. Я особисто не відкидав, що Венеційська комісія констатує порушення рівноправності громадян. Проте цього не сталося. Де стурбовані критики побачили загрозу – я не розумію.          

Звісно, ухвалені зміни не є, на мій погляд, бездоганними. Ба більше, внаслідок компромісного характеру закону, який було ухвалено останньої миті під тиском частини депутатського корпусу, їх може виявитися не досить. Але недоліки нового законодавства заслуговують на окремий аналіз. У цьому матеріалі я б хотів обмежитися констатацією того, що всупереч критиці ці зміни – одне з найзначніших досягнень минулого року у сфері прав людини.