Під 16 січня, або П’ять загроз нового законопроекту про реінтеграцію Донбасу
16 січня для новітньої історії України – особлива дата. В цей день у 2014 році Верховна Рада України ухвалила так звані “диктаторські закони” – цілий пакет з 11 законів, які змусили всю країну зовсім по-іншому подивитися на режим тодішнього президента Віктора Януковича.
Прикметно, що саме цю дату обрали для голосування законопроекту “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях” (№7163), який був зареєстрований президентом України Порошенком 4 жовтня 2017 року як невідкладний. Ніякої суттєвої критики ми не побачили, адже проект закону був дуже політичний. І справді, хто наважиться виступити проти закону, який визнає Російську Федерацію державою, яка вчиняє збройну агресію відносно України, та визначає частину Донецької та Луганської областей – тимчасово окупованою?
Тож приголомшливо швидкий розгляд – і за два дні, 6 жовтня, законопроект №7163 вже прийнято в першому читанні.
Доопрацювання тексту до другого читання було доручено профільному Комітету Верховної Ради України з національної безпеки і оборони. Майже два місяці кропіткої праці, більше 600 пропозицій народних депутатів України, створення цілої Робочої групи з доопрацювання цього дуже важливого законопроекту. А ще – утаємничення текстів правок, недопуск представників громадських організацій на засідання Комітету, та, в решті решт, сильно оновлений текст законопроекту, який суттєво відрізняється від поданого президентом у жовтні. Відрізняється філософією і наслідками. Бо той текст, що сьогодні, ймовірно, потрапить у сесійну залу, несе в собі багато загроз, які здатні вплинути на всіх нас.
П’ять норм законопроекту 7163, які загрожують правам людини
Відповідальність за моральну та матеріальну шкоду, завдану державі Україна, органам державної влади та органам місцевого самоврядування, фізичним та юридичним особам, покладається на Російську Федерацію.
І, наче, все справедливо — Росія почала війну, Росія і повинна відповідати за шкоду, нею завдану. Але…
Окрім суто формально-юридичних претензій до цього положення законопроекту — на кшталт того, що право на відшкодування моральної шкоди, відповідно до норм Цивільного кодексу України, належить тільки фізичним та юридичним особам, а ніяк не державі Україна, органам державної влади чи органам місцевого самоуправління — є і змістовні зауваження. Оскільки норма про відповідальність Російської Федерації сформульована таким чином, що РФ несе відповідальність за моральну та матеріальну шкоду, проте не вказані ані період, ані умови спричинення такої шкоди, ані територія. Крім того, покладання будь-якої відповідальності на іншу державу не в рамках міжнародного договору і не в порядку притягнення її до міжнародно-правової відповідальності не породжує жодних правових наслідків для цієї держави. Тобто введення у національне законодавство такої норми не означатиме, що Росія почне щось відшкодовувати Україні. Бо не можна національним законом покласти відповідальність на іншу державу. Для цього існують міжнародні механізми. Але загрозу ця норма про виключну відповідальність РФ почне нести тоді, коли громадяни України, які зазнали шкоди внаслідок збройного конфлікту, захочуть отримати компенсацію від держави, під юрисдикцією якої вони знаходилися на момент завдання шкоди, тобто від України. Адже це наразі передбачено діючим законодавством України. Але, відповідно до нового закону, всю відповідальність буде покладено тільки на Росію, стягнути компенсацію з якої громадянам буде майже неможливо.
Закон України “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України” поширюється з урахуванням необхідних змін (mutatis mutandis) на тимчасово окуповані території України у Донецькій та Луганській областях. Цей закон наразі розповсюджується виключно на територію Криму та м. Севастополя, і законопроект №7163 не містить жодних норм, які б це змінювали. Але навіть якщо б містив, простим розповсюдженням дії “кримського” закону на окуповану територію Донецької та Луганської областей, не вирішується купа проблем, які зараз є різними для Криму та Донбасу (це і питання оподаткування, кредитні питання, пенсії тощо). Можливо, підхід до цих різних питань і варто гармонізувати, проте точно не таким чином, як це пропонують автори другої редакції законопроекту 7163, – через поширення закону “..з урахуванням необхідних змін (mutatis mutandis)”. Не впевнена, що більшість депутатів взагалі знайомі із терміном “mutatis mutandis”, бо навряд чи вони раніше із ним зустрічалися хоча б в одному законопроекті. Скоріш за все через те, що використання подібних конструкцій не відповідає вимогам щодо якості законів у контексті верховенства права, бо закони повинні бути “юридично визначеними”. Також Європейський суд з прав людини неодноразово підкреслював, що закони мають відповідати встановленому Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод стандарту, який вимагає достатньо чіткого формулювання правових норм (наприклад, у справі “Вєренцов проти України”).
Тож залишається незрозумілим, які саме зміни будуть внесені в Закон “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України” і чи будуть ці зміни дійсно враховувати інтереси мешканців тимчасово окупованих територій в межах Донецької та Луганської областей.
Командувач об’єднаних сил з урахуванням безпекової обстановки має право обмежувати в’їзд осіб на тимчасово окуповані території Донецької та Луганської областей та виїзд осіб із таких територій….Перебування в районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях осіб, не залучених до проведення таких заходів, допускається з дозволу Командувача об’єднаних сил. Тож якщо зараз Антитерористичний центр при СБУ вирішує питання в’їзду-виїзду з/до тієї частини території Донецької та Луганської областей, яка є непідконтрольною, то після прийняття законопроекту це питання буде в компетенції військових. При цьому немає відповідей на питання: яким чином можна оскаржити таке рішення, яким чином продовжувати надавати гуманітарну допомогу громадянам України, які проживають на окупованих територіях? Окрім цього, законопроект вводить ще щонайменше три види територій, які визначаються по-різному (деякі – взагалі ніким не визначаються). Наприклад, з’явиться така територія як “район здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях”. Очевидно, що як мінімум частина цієї території підконтрольна уряду України. А це означає, що якщо ти не військовий і не задіяний у військовій операції, знаходитися у межах цієї території ти не зможеш без окремого дозволу. Це є загрозою для продовження присутності у регіоні громадських організацій, особливо міжнародних гуманітарних, журналістів, та й, в принципі, за такою логікою будь-яка особа може бути позбавлена права знаходитися на певній частині Донецької та Луганської областей.
У зонах безпеки, прилеглих до району бойових дій, військовослужбовці, працівники правоохоронних органів та особи, залучені до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, отримують дуже широке коло повноважень. Серед них — застосування зброї та спеціальних засобів щодо осіб, які вчинили або вчиняють правопорушення, або інші дії, що перешкоджають виконанню “законних вимог”, або вчиняють дії, пов’язані з несанкціонованою спробою проникнення в район здійснення зазначених заходів. Також військові в цій зоні матимуть право затримувати та доставляти до органів Національної поліції, перевіряти документи у громадян та посадових осіб та у разі відсутності документів затримувати їх для встановлення особи; здійснювати особистий догляд, огляд речей, транспортних засобів; тимчасово забороняти або обмежувати рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях і дорогах; входити (проникати) в житлові та інші приміщення, використовувати транспортні засоби осіб тощо. Чи варто говорити про те, що наділення широкого кола суб’єктів додатковими повноваженнями без введення ефективних механізмів стримування та контролю може привести до масових порушень прав людини за межами тимчасово окупованої території, тобто на підконтрольній Україні території.
Цим Законом Верховна Рада України схвалює рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань для стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях. Іншими словами, це означає надання президенту України права одноосібно без подальшого парламентського контролю вирішувати питання щодо застосування Збройних Сил України та інших військових формувань для стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях. Водночас, відповідно до статті 4 Закону “Про оборону України”, у разі збройної агресії проти України президент приймає рішення щодо застосування Збройних Сил України або інших військових формувань, він подає його Верховній Раді України на схвалення чи затвердження. І ця частина механізму стримування та противаг не дозволяє одному владному суб’єкту узурпувати владу і одноосібно приймати рішення щодо застосування ЗСУ. Проте законопроект пропонує парламенту відмовитися від цієї частини своїх повноважень і надати президентові повноваження застосовувати збройні сили необмежену кількість раз протягом необмеженого часу на невизначених територіях.
Насправді, це далеко не всі ризики і загрози, які містить нова редакція законопроекту №7163. Його прийняття у такому вигляді не забезпечить настання політичної відповідальності Російської Федерації, не примусить її платити за всю шкоду, яку вона завдала нашій країні та нашим громадянам, не припинить війну. Проте ми можемо із впевненістю сказати, що точно принесе із собою прийняття законопроекту 7163: це надповноваження президента, військових та інших силовиків, що будуть залучені до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, це невизначеність із реалізацією прав та свобод на тимчасово окупованих територіях; це обмеження свободи пересування та необхідність отримання додаткових дозволів для знаходження на підконтрольній уряду території України. І це страх, що історія може повторитися, що закони можуть використовуватися не для захисту громадян, а для суттєвого обмеження їхніх прав і посилення державного апарату. Тим більше, що 16 січня – особлива дата.
