Чому законопроєкт № 16028 про пенітенціарну інспекцію є кроком назад

4 вересня 2026 року Кабінет міністрів вніс до Верховної Ради проєкт закону  “Про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій” (реєстраційний № 16028). Головним комітетом визначено Комітет Верховної Ради з питань правової політики. Станом на 7 вересня 2026 року законопроєкт надано народним депутатам для ознайомлення та він опрацьовується в комітеті.

Українська пенітенціарна система і система кримінальної юстиції в цілому знову опинилися напередодні урядової ініціативи, яка формально спрямована на виконання пункту 9 розділу XV “Перехідні положення” Конституції України, тобто на створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій та остаточне припинення прокурорського нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

І саме тому ця ініціатива викликає не оптимізм, а об’єктивне занепокоєння: одна з найбільш важливих реформ пенітенціарної системи за весь період незалежності може бути зірвана. Сама по собі ідея пенітенціарної інспекції є нагальною, вона потрібна українській пенітенціарній системі як повітря. Проте зміст законопроєкту № 16028 свідчить про те, що уряд вдруге пропонує парламенту не автономну пенітенціарну інспекцію, а розпорошену систему відомчих контрольно-наглядових підрозділів, яка істотно відхиляється від системної та превентивної моделі пенітенціарного інспектування.

Базова методологічна помилка: інспекцію зведено до контролю за додержанням прав

Уся конструкція законопроєкту тримається на одному визначенні, і саме в ньому закладено фундаментальну помилку, з якої далі все випливає логічно, хоча й хибно. Законопроєкт визначає, що “пенітенціарна інспекція – діяльність уповноважених суб’єктів, спрямована на здійснення контролю за додержанням прав і свобод осіб, які перебувають у місцях несвободи”. Це визначення є вироком усій реформі. Автори законопроєкту ототожнили інспектування з контролем за додержанням прав і свобод, тобто з тим, що за своєю природою є предметом прокурорського реагування, судового контролю, звернення до Омбудсмана, а зрештою – кримінального провадження. Такий контроль у різних формах уже здійснюють прокуратура, суди, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та внутрішні контрольні підрозділи відповідних відомств. Натомість ширша управлінська, аналітична та превентивна функція інспектування в законопроєкті не розкрита взагалі.

Потрібно наголосити принципово: інспектування – це не індивідуальні скарги і не супровід індивідуальних кейсів. Пенітенціарна інспекція не повинна підміняти органи, уповноважені розглядати та вирішувати індивідуальні скарги: це сама пенітенціарна система з її внутрішніми процедурами, це судовий контроль, це Омбудсман, це прокурор (у випадку вчинення злочинів у пенітенціарних установах). Інспекція ж – це виключно про ефективність функціонування системи як такої, про забезпечення її прозорості, включно з доступом до статистики та документів, про встановлення показників діяльності, про рангування пенітенціарних установ і, врешті, про чесну публічну відповідь на просте запитання: чи є конкретна установа безпечною і вільною від катувань, насильства та неформальних в’язничних ієрархій, чи ні. Такою є логіка Правила 83 Правил Нельсона Мандели та Європейських пенітенціарних правил: регулярна, системна, управлінська оцінка установи в цілому, а не ретроспективна реакція на вже допущене порушення щодо конкретної особи.

Натомість законопроєкт № 16028 обирає протилежний шлях. Замість аналітичного органу, спрямованого на забезпечення прозорості пенітенціарної системи, уряд пропонує створити черговий правоохоронний монстр карального, репресивного типу – закритий орган з широкими повноваженнями, які дублюють уже наявні повноваження багатьох органів, і який мислить категоріями “виявити порушення – вимагати пояснень – ініціювати притягнення до відповідальності”. Це логіка радянського загального прокурорського нагляду, тільки тепер розпорошеного між кількома відомствами і замаскованого під міжнародний стандарт “подвійної системи”, який насправді є про геть інше.

Внутрішні інспекції: дублювання того, що вже існує

Так звані внутрішні інспекції за законопроєктом фактично дублюють те, що вже існує у кожного відомства. Центральний орган виконання кримінальних покарань, Збройні сили України, Національна поліція, Державна прикордонна служба, міграційна служба, органи охорони здоров’я – усі вони вже сьогодні мають власні де-факто інспекції щодо підпорядкованих їм місць несвободи, тобто відомчий контроль по вертикалі підпорядкування. Жодних нових ефективних механізмів контролю законопроєкт не запроваджує: він лише відтворює під новою назвою чинні управлінські процедури, вимагаючи при цьому створити в кожному відомстві уповноважені підрозділи, забезпечити їх незалежність усередині власного відомства (що саме по собі є суперечністю в термінах), навчити персонал і виділити бюджет. Це не реформа. Це перейменування наявного відомчого контролю з одночасним нарощуванням бюрократичного апарату, який поглинатиме ресурс, продукуватиме звіти і при цьому жодним чином не наближатиме суспільство до розуміння того, наскільки безпечними є українські в’язниці, слідчі ізолятори, психіатричні заклади чи гауптвахти.

Показовим є і те, що інструментарій внутрішніх інспекцій вибудовується за моделлю обов’язкового до виконання документа з вимогами усунути порушення, тобто за майже дослівною калькою радянського прокурорського подання. Установа, персонал якої сприймає інспектора не як фахівця, який допомагає виявити системні проблеми, а як чергового ревізора, що шукає привід для покарання, раціонально ховатиме проблеми, а не розкриватиме їх. Саме це підриває можливість отримати достовірну картину того, що відбувається в місцях несвободи, тобто саме те, заради чого система регулярних інспекцій і задумувалася.

Зовнішні інспекції: підміна замість нового інституту

Те, що законопроєкт називає зовнішньою інспекцією, покладається фактично на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. І саме в цьому криється друга базова методологічна помилка. Уповноважений за своєю природою є органом індивідуального правозахисту і розгляду скарг, а мандат Національного превентивного механізму реалізується і без цього закону. Покладаючи зовнішнє інспектування на Омбудсмана, законопроєкт не створює нового інституту, а просто перейменовує вже наявний механізм, одночасно остаточно закріплюючи хибне ототожнення інспектування з розглядом індивідуальних скарг. Внаслідок цього положення проєкту закону про зовнішні інспекції втрачають правовий сенс, а основна вага зовнішнього інспектування лягає на інституцію, яка не була і не може бути пенітенціарною інспекцією в розумінні міжнародних стандартів.

Чого в законопроєкті немає

У законопроєкті № 16028 немає того єдиного, заради чого подвійна система регулярних інспекцій задумувалася ще у 2016 році. У ньому немає прозорості пенітенціарної системи як самостійної мети інспектування. У ньому немає встановлення показників діяльності пенітенціарних установ та їх рангування. У ньому немає гарантованого доступу громадськості до статистики та документів пенітенціарної системи і немає обов’язку публікувати самі інспекційні звіти, а не лише “результати” виконання приписів. У ньому немає єдиної, автономної, професійної інституції, яка б працювала за принципами Європейського комітету із запобігання катуванням: регулярно відвідувати установи, аналізувати управлінську ефективність, оцінювати атмосферу і рівень безпеки, публікувати порівнювані у часі оцінки і не розглядати індивідуальних скарг, як не розглядає їх і сам ЄКЗК.

Натомість у законопроєкті є розпорошення функції по відомствах із залишенням кожного контролювати самого себе, мова “нагляду” замість мови управлінського аудиту та оцінки безпеки, розгляд скарг замість системного моніторингу, звіт, надісланий адміністрації під розписку, замість публічного, порівнюваного рейтингу.

Що станеться, якщо законопроєкт ухвалять у такому вигляді

Практичний результат не важко спрогнозувати. Замість однієї структури, яка виконувала пенітенціарний нагляд, тобто прокуратури, з’явиться низка суб’єктів внутрішніх інспекцій у кожному відомстві, яке утримує людей у місцях несвободи, плюс Омбудсман як єдиний суб’єкт зовнішніх інспекцій. Кожен із них працюватиме за тією самою логікою реагування на індивідуальні скарги, яка й без того вже реалізується прокуратурою, судами, Уповноваженим і самими відомствами.

Замість того, щоб зменшити кількість наглядових інстанцій і замінити їх однією прозорою аналітичною інституцією, законопроєкт їх примножує. Ув’язнена особа, її родичі, адвокат і персонал установи отримають ще кілька адрес для скарг і ще кілька перевіряючих, але ні суспільство, ні парламент, ні міжнародні партнери України не отримають головного: регулярної, публічної, порівнюваної у часі оцінки того, як насправді функціонує кожна установа, наскільки вона безпечна і наскільки ефективно в ній використовуються державні ресурси.

Не менш тривожним є те, що конституційна реформа 2016 року у частині пенітенціарної інспекції може бути “виконана” формально: закон буде ухвалений, а прокурорський нагляд буде припинено. Але припинений він буде не на користь якісно нового інституту, а на користь конструкції, яка відтворює той самий нагляд у гіршому, розпорошеному і менш професійному вигляді.

Після цього повернутися до справжньої реформи буде набагато важче, бо формально питання вважатиметься закритим, а бюджетні, кадрові та інституційні ресурси вже будуть витрачені на розбудову апарату, який не виконує функції інспекції. Саме тому ціна помилки цього разу є значно вищою, ніж у 2021 або у червні 2026 року.

Замість висновку

Ще у червні 2021 року ми попереджали про ризик появи ще одного правоохоронного монстра замість прокурорського нагляду. У червні 2026 року, аналізуючи попередню редакцію цього самого законопроєкту (реєстр. № 15300), ми були змушені повторити те саме попередження.

Сьогодні уряд, зареєструвавши законопроєкт № 16028, фактично реанімує ту саму концептуальну помилку і закріплює її в самому визначенні пенітенціарної інспекції як “контролю за додержанням прав і свобод”. Це не законопроєкт, який потребує косметичних правок до другого читання, бо йдеться не про окремі юридико-технічні недоліки, а про саму філософію документа. Його ухвалення в запропонованому вигляді законодавчо закріпить імітаційну модель реформи: закриту, репресивну, дублюючу конструкцію, яка поглине ресурс і не дасть суспільству чесної, регулярної, прозорої відповіді на питання, чи безпечні місця несвободи в Україні.

Саме тому ми звертаємо увагу правозахисників, експертів та народних депутатів України на цю небезпеку і наполягаємо: законопроєкт № 16028 у такому вигляді має бути відхилений, а робота над справжнім інститутом пенітенціарної інспекції має бути розпочата заново, з правильного визначення того, чим інспекція є і чим вона ніколи не повинна бути.

Дмитро Ягунов, адвокат, Заслужений юрист України, член Європейського комітету з питань запобігання катуванням

Андрій Черноусов, юрист, кандидат соціологічних наук, провідний науковий співробітник Харківського інституту соціальних досліджень