Чим відрізняються надзвичайна ситуація та надзвичайний стан і як ввести останній без зловживань?

Пандемія коронавірусу у світі все ще набирає обертів, і в Україні протягом останнього тижня говорять про введення надзвичайного стану для її зупинення.

Такий стан ввели вже Болгарія, Італія, Словаччина, Молдова, Чехія, Іспанія, США, Ісландія, Румунія, Естонія, Сербія, Латвія, Швейцарія, Казахстан, Нова Зеландія.

Утім, в Україні навколо цього триває дискусія: прихильники надзвичайного стану наполягають на тому, що лише він наразі зможе убезпечити українців від стрімкого поширення хвороби, опоненти ж побоюються зловживань з боку влади, зокрема, проведення непопулярних реформ та непропорційного «закручування гайок» для громадянських свобод та прав людини.

Тож щодня від представників влади на цей рахунок лунають суперечливі заяви. Зокрема про те, що нам «вистачить і режиму надзвичайної ситуації».

З 24 березня до 24 квітня на території всієї України Кабмін ввів режим надзвичайної ситуації.

Аналізуючи закони України (5403-VI, 1550-III), ми розбирались, чим відрізняється надзвичайна ситуація від надзвичайного стану.

А відтак шукали відповіді на питання: чи справді нам вистачить надзвичайної ситуації для протидії поширенню коронавірусу та як вводити надзвичайний стан без зловживань і без загрози зростання соціальної напруги.

Трохи забігаючи наперед, зауважимо, що більшість обмежень, які передбачені саме надзвичайним станом, вже де-факто діють в Україні на підставі нових рішень уряду та Верховної Ради. Впевнитись в цьому можна, порівнявши написане нижче та викладене у матеріалі «Життя за новими правилами: що можна і чого не варто робити під час карантину».

Що таке надзвичайний стан і надзвичайна ситуація?

Надзвичайна ситуація – це обстановка на окремій території чи суб’єкті господарювання, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела або може призвести до виникнення загрози життю або здоров’ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об’єкті, провадження на ній господарської діяльності.

Надзвичайний стан – це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня або при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства.

Коли вводяться надзвичайні стан і ситуація?

Режим надзвичайної ситуації вводиться у разі загрози виникнення надзвичайної ситуації (див. визначення) із  прогнозованими тяжкими наслідками або у разі виникнення самої надзвичайної ситуації.

Надзвичайний стан оголошується за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладу країни, усунення якої іншими способами неможливо.

В Україні надзвичайний стан може бути введений в разі:

• виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо);
• здійснення масових терористичних актів;
• виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, блокування або захоплення окремих особливо важливих об’єктів або місцевостей;
• виникнення масових безпорядків, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права і свободи;
• спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства;
• масового переходу державного кордону з території суміжних держав;
• необхідності відновлення конституційного правопорядку і діяльності органів державної влади.

Ким і як оголошуються надзвичайні стан і ситуація?

Режим надзвичайної ситуації може оголошуватись рішенням Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міських державних адміністрацій для єдиної державної системи цивільного захисту у повному обсязі або частково для окремих її територіальних підсистем.

Режим надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях вводиться указом президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення президента України.

Пропозиції щодо введення надзвичайного стану президенту в залежності від ситуації можуть надавати Рада національної безпеки і оборони України або Кабінет Міністрів.

В указі президента про надзвичайний стан України має бути вказано:

• обґрунтування необхідності введення надзвичайного стану;
• межі території, на якій вводиться надзвичайний стан;
• час, з якого вводиться надзвичайний стан, і строк, на який він вводиться;
• перелік і межі надзвичайних заходів, вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв’язку з введенням надзвичайного стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень;
• органи державної влади, органи військового командування та органи місцевого самоврядування, яким доручається здійснення заходів надзвичайного стану, та межі їх додаткових повноважень;
• інші питання, що випливають із Закону «Про правовий режим надзвичайного стану».

На який строк призначаються надзвичайні стан і ситуація?

Законодавство України не визначає граничних термінів для призначення режиму надзвичайної ситуації.

Водночас надзвичайний стан в Україні можна оголошувати на строк не більш як 30 діб і не більш як 60 діб в окремих її місцевостях.

У разі необхідності надзвичайний стан можна продовжити, але не більш як на 30 діб.

Указ президента України про продовження дії надзвичайного стану набирає чинності після його затвердження Верховною Радою України.

Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях може бути скасований Указом президента України раніше строку, на який він вводився, в разі усунення обставин, що обумовили необхідність введення надзвичайного стану.

Що передбачають надзвичайні стан і ситуація?

Режим надзвичайної ситуації здебільшого націлений на мобілізацію усіх органів державної влади з метою попередження надзвичайної ситуації чи подолання її наслідків.

Під час пандемії вірусу такий режим може включати наступні дії:

• надання екстреної медичної допомоги постраждалим і транспортування їх до медичних закладів;
• здійснення санітарно-протиепідемічних заходів;
• запровадження обмежувальних заходів, обсервації та карантину;
• надання психологічної та матеріальної допомоги постраждалим;
• забезпечення громадського порядку;
• соціальний захист постраждалих.

Під час надзвичайної ситуації влада має забезпечувати умови для життя і здоров’я населення: вода, продукти харчування, предмети першої необхідності, ліки, комунальні послуги, транспорт тощо.

Режим надзвичайного стану передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки і здоров’я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Які обмеження можуть вводити надзвичайні стан і ситуація?

Під час режиму надзвичайної ситуації Оперативно-рятувальна служба цивільного захисту може вводити тимчасову заборону або обмеження руху транспортних засобів і пішоходів поблизу та в межах зони надзвичайної ситуації, а також обмеження доступу громадян на окремі об’єкти і території.

Також керівник робіт з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації може зупиняти діяльність суб’єктів господарювання, розташованих у зоні надзвичайної ситуації, та обмежувати доступ населення до такої зони.

Введення надзвичайного стану може передбачати введення наступних обмежувальних заходів:

• встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де вводиться надзвичайний стан;
• обмеження руху транспортних засобів і їх огляд;
• посилення охорони громадського порядку та об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства;
• заборона проведення масових заходів, крім заходів, заборона на проведення яких встановлюється судом;
• заборона страйків;
• примусове відчуження або вилучення майна у юридичних та фізичних осіб.

Крім того, у разі виникнення ситуацій, до яких відноситься пандемія, можуть вводитись такі обмеження:

• тимчасова чи безповоротна евакуація людей з місць, небезпечних для проживання, з обов’язковим наданням їм стаціонарних або тимчасових жилих приміщень;
• встановлення для юридичних осіб квартирної повинності для тимчасового розміщення евакуйованого або тимчасово переселеного населення, аварійно-рятувальних формувань та військових підрозділів, залучених до подолання надзвичайних ситуацій;
• тимчасова заборона будівництва нових, розширення діючих підприємств та інших об’єктів, діяльність яких не пов’язана з ліквідацією надзвичайної ситуації;
• встановлення карантину та проведення інших обов’язкових санітарних та протиепідемічних заходів;
• запровадження особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності;
• мобілізація та використання ресурсів підприємств, установ і організацій, незалежно від форми власності, для відвернення небезпеки та ліквідації надзвичайних ситуацій з обов’язковою компенсацією понесених втрат;
• зміна режиму роботи підприємств, установ, організацій усіх форм власності, переорієнтація їх на виробництво необхідної в умовах надзвичайного стану продукції, інші зміни виробничої діяльності, необхідні для проведення аварійно-рятувальних і відновлювальних робіт;
• усунення від роботи на період надзвичайного стану, в разі неналежного виконання своїх обов’язків, керівників державних підприємств, установ і організацій, від діяльності яких залежить нормалізація обстановки в районі надзвичайного стану.

Згідно з законом «Про правовий режим надзвичайного стану», саме виникнення пандемій не передбачає таких заходів, як комендантська година (заборона перебувати на вулицях без спеціальних перепусток у встановлені години), обшуки, вилучення зброї у цивільного населення, заборона виготовлення і розповсюдження інформаційних матеріалів, що можуть дестабілізувати обстановку та відстеження трафіку мобільного телефону.

Але такі заходи за законом можуть застосовувати у зв’язку з іншими загрозами, зокрема, через виникнення масових безпорядків, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права і свободи.

Утім, юрист Центру політико-правових реформ Євген Крапівін припускає, що українська влада все ж може вдатись до подібних обмежень. Адже про бажаність таких заходів вже заявляли радник міністра внутрішніх справ Арсена Авакова Іван Варченко та заступник цього ж міністра Антон Геращенко.

Та й багато інших країн, які ввели надзвичайний стан, тяжіють до жорстких обмежень прав людини на кшталт комендантської години та стеження за людьми через смартфони.  

Як ввести надзвичайний стан без зловживань?

Тож чи потрібно вводити сьогодні надзвичайний стан і чи є небезпека зловживань з боку влади?

Експерти Центру політико-правових реформ констатують, що більшість обмежень передбачених надзвичайним станом, влада України вже ввела пакетом антивірусних законів та розпорядженнями уряду.

При цьому такі обмеження, згідно з Основним законом, не є конституційними без офіційного введення надзвичайного стану.

Іншими словами, надзвичайний стан є єдиним правовим способом обмеження деяких свобод і прав людини в надзвичайних умовах.

Але, за словами голови ЦППР Ігоря Коліушка, перед оголошенням цього стану потрібно зібрати максимум інформації для того, аби визначити, які саме обмежувальні заходи можуть ефективними і пропорційними, аби запобігти конкретній проблемі. Влада має також чітко визначити, хто і як виконуватиме введені надзвичайним станом заходи, спрогнозувати і оприлюднити очікуваний результат.

Дуже важливо, говорить політичний експерт, щоб під час оголошення такого стану в указі президента було прописано чітко і конкретно, які саме свободи та права людини обмежуються, на скільки часу, на якій території і яким чином це забезпечується.

«Не абстрактно, як це зробив Президент Порошенко в 2018 році, вводячи воєнний стан, а конкретно. Бо в умовах надзвичайного стану окремі положення Конституції можуть діяти у спосіб встановлений указом Президента затвердженим Парламентом. Але ні в якому разі не в спосіб придуманий патрульним поліцейським чи державним службовцем», – наголошує Коліушко.

Також, на думку експерта, у разі введення надзвичайного стану влада мала б призупинити на цей час проведення важливих реформ, зокрема, прийняття суспільночутливих законів, аби знизити суспільну напругу.

«Для проведення складних суспільних реформ потрібні злагода, консультації з громадськістю, широке обговорення, які досягається комунікацію. Якщо для неї нема умов, то треба відкладати. Наприклад, Емманюель Макрон оголосив про зупинку всіх реформ на період карантину», – зазначає Коліушко.