Ефективні санкції проти катів: який досвід США має врахувати Україна під час зміни законодавства про санкції
Зміни до українського законодавства про санкції проголошено одним із пріоритетів у контексті підготовки до саміту Кримської платформи і Кримська платформа – це міжнародний консультаційно-координаційний діалоговий майданчик про деокупацію та реінтеграцію Кримського півострова. Платформа охоплюватиме рівні глав держав, парламенту, Кабміну та експертів. Україна сподівається на широку міжнародну координацію та активності в п’яти пріоритетних сферах: політика невизнання, безпека, ефективність санкцій, захист прав людини, подолання негативного впливу тимчасової окупації Криму на економіку і довкілля..
Це частина домашньої роботи, яку має виконати наша країна, щоб виглядати серйозніше в очах міжнародної спільноти, що збереться в Києві на інавгураційному саміті вже в серпні цього року. Це тим більш важливо з огляду на нещодавню заяву першої заступниці міністра закордонних справ України Еміне Джапарової про те, що не всі закордонні партнери України готові підписатися під Кримською хартією – центральним документом Кримської платформи, якщо вона зобов’язуватиме утримувати та нарощувати санкції проти Росії в контексті Криму.
Про те, що таке правозахисні санкції, як вони виникли, які дискусії щодо їхньої ефективності ведуться сьогодні у світі та що із санкційного досвіду США Україні варто врахувати під час ухвалення змін до законодавства про санкції, читайте в огляді Марії Томак, яка досліджує санкції, що запроваджуються у зв’язку з порушенням прав людини.
Що таке правозахисні санкції і як вони з’явились
Санкції в сьогоднішньому вигляді, тобто в умовах глобалізованої економіки, є інструментом, за розвитком та ефектами якого цікаво спостерігати. Для нас у контексті правозахисної тематики особливо цікаві ті спеціальні обмежувальні заходи, що вводяться як реакція на порушення прав людини. Їхнє застосування саме як окремого санкційного режиму – це ознака часу. По суті, такий формат санкцій з’явився у світовому порядку денному із запровадженням Сполученими Штатами Америки Акта Магнітського у 2012 році. Відтоді низка інших країн ухвалила подібне законодавство – у тому чи іншому варіанті, з різними назвами та різними передбаченими цими документами обмеженнями.
Варто зауважити, що нещодавно запроваджені санкції проти осіб, які причетні до порушень прав людини в китайському Синьцзяні, унікальні тим, що Акт Магнітського та його відповідники були вперше застосовані синхронно США, Канадою, Великобританією та ЄС. Так само синхронно протягом останніх років згадані юрисдикції вводили низку обмежувальних заходів у зв’язку з окупацією Криму.
Відколи потужні світові гравці почали запроваджувати санкції у зв’язку із ситуацією в Україні та агресією Росії (а це відбувається з часів Євромайдану. – Авт.), не вщухають дискусії щодо того, ефективні вони чи ні. Такі розмови та часом навіть суперечки притаманні й закордонній експертній спільноті. Виміряти ефективність санкцій, особливо коли йдеться не про економічний, а про політичний вимір і вплив на ухвалення рішень, справді доволі непросто.
Утім, попри об’єктивну наявність підґрунтя для суперечок довкола ефективності санкцій зауважу, що російська пропаганда ці сумніви активно використовує на свою користь. Так, дайджест дезінформації, який готує East StratCom і Підрозділ щодо протидії дезінформації, що працює в межах структури Служби зовнішньої діяльності ЄС., відстежив, що меседжі про те, що санкції – інструмент неефективний і від них передусім страждають інтереси західних країн, присутні серед ключових російських дезінформаційних наративів стосовно санкцій.
Україна наразі не має законодавства на кшталт Акта Магнітського, тобто документа, який би уможливлював запровадження санкцій проти будь-яких осіб в інших країнах у зв’язку з порушеннями прав людини та, як у США, масштабною корупцією, навіть якщо ці порушення зачіпають інтереси не громадян України. Хоча раніше на рівні МЗС звучали заяви про готовність ухвалити подібне законодавство, наразі це здається малоймовірним, особливо в антикорупційній частині, і цього від України, здається, ніхто і не чекає.
Але навіть поза темою щодо доцільності створення українського Акта Магнітського чинне національне законодавство про санкції, яке ухвалювалось у 2015 році з прицілом саме на Росію, потребує суттєвих змін. Ця тема вже не раз порушувалася на різних рівнях. Зокрема, станом на сьогодні в парламенті зареєстровано кілька проєктів щодо змін до Закону “Про санкції”: законопроєкти, подані Єлизаветою Ясько (№5192 та 5193), та документ авторства Валентина Наливайченка (№4454).
У США дискутують про санкційні підходи: що важливіше – політика чи право
Доки тривають обговорення, зміни до закону не ухвалено, а момент проведення саміту Кримської платформи наближається, відбуваються цікаві дискусії за межами України щодо принципових і засадничих питань, які стосуються санкційної політики.
Так, наприкінці березня в американському конгресі, у Комісії щодо прав людини Тома Лантоса, відбулися слухання щодо ефективності Акта Магнітського (який згодом став Глобальним Магнітським – Global Magnitsky, скорочено GloMag. – Авт.), законодавства, яке уможливило запровадження санкцій за межами США проти осіб, що причетні до грубих порушень прав людини та кричущої корупції. Всього з 2012 року санкції саме згідно з цим регулюванням накладено на 240 фізичних та юридичних осіб із 34 країн світу.
Звісно, це була дискусія щодо конкретного, доволі вузького санкційного режиму, а не ревізія санкційної політики США загалом. І, безумовно, США – це зовсім інша правова система: загальна, на відміну від української, яка належить до континентальної. Але попри це питання, які обговорювалися, мали в багатьох випадках універсальний світоглядний характер та актуальні для України, особливо на тлі обговорення змін до санкційної політики. Тим більше що США мають багатий досвід застосування санкцій і, безумовно, утримують світове лідерство, коли йдеться про ефект від їхнього застосування. Тому до досвіду цієї країни в будь-якому разі варто придивитися.
Загалом слухання залишили враження, що санкції, принаймні в США і принаймні ті, які застосовуватимуться в контексті Акта Магнітського, можуть поволі дрейфувати від здебільшого політичного інструменту, який використовується тоді, коли держава вважає за потрібне, до більшої зарегульованості й, так би мовити, “правових рис”.
Це дещо перегукується з дискусією в Україні після санкцій, застосованих проти “каналів Медведчука”. Пригадуєте, тоді ми також сперечалися про те, чи можна санкційний інструмент використовувати для закриття телеканалів, хай і відверто пропагандистських? Політика чи право? Чого в санкціях більше?
Під час згаданих слухань у конгресі доволі часто вживали слово selective, називаючи санкційну політику США подекуди вибірковою. Промовці закидали адміністрації Сполучених Штатів небажання накладати санкції, наприклад, на саудівських посадовців у зв’язку з убивством журналіста Джамаля Хашоґджі; історію з відкликанням за президентства Дональда Трампа та поновленням уже за президента Байдена санкцій проти ізраїльського підприємця Дена Гартлера, який, як стверджується, причетний до масштабної корупції в Демократичній Республіці Конго.
Один з конгресменів, співголова комісії, відомий як активний адвокат Акта Магнітського, Крістофер Сміт розповідав, що просував запровадження санкцій США проти Китаю у зв’язку з погіршенням ситуації з правами людини протягом 10 років, але це стало можливим тільки зараз, коли настав сприятливий політичний момент. Конгресмен наголошував, що катування – це катування, де б вони не відбувалися, і в цьому питанні немає друзів чи ворогів, санкції мають накладатися.
Але в такому разі це твердження переводить санкції в зовсім іншу площину, змінює їхню природу на подібну до універсальної юрисдикції та інструменту кримінального переслідування: якщо є злочин – має бути кара, а не як було в санкційній політиці досі: санкції накладалися тоді й там, де потрібно посилити політичний тиск, чи в разі кричущих випадків, які набувають широкого міжнародно-політичного резонансу.
Наскільки ця зміна підходу є доречною в разі із санкціями й чи не створить це ще більше проблем та звинувачень у вибірковості? Адже жодна держава не здатна постійно аналізувати та перевіряти докази щодо подій, що відбуваються в усіх країнах, це просто неможливо. Зрештою, для подібних принципово невибіркових переслідувань існують такі інструменти, як Міжнародний кримінальний суд. Чи не варто залишити за санкціями їхню політичну природу?
Прозорість санкцій: як регулюється зараз і що можна покращити
Багато йшлося також про прозорість процесу запровадження санкцій Сполученими Штатами. Річ у тім, що коли ви робите подання для запровадження санкцій до уряду США за Актом Магнітського (а неурядові організації можуть звертатись із відповідними поданнями до Мінфіну США), то не отримуєте якоїсь відповіді по суті. Санкції або запроваджуються, або ні. Причому не факт, що санкції, якщо будуть накладені, будуть застосовані до всіх фігурантів, яких ви запропонуєте. І навіть не факт, що роль відіграло саме ваше подання. Тобто комунікація фактично одностороння.
До речі, наприкінці минулого року Медійна ініціатива за права людини з колегами зробила подання щодо запровадження санкцій проти осіб, які причетні до переслідування правозахисників в окупованому Криму. Суб’єктивні відчуття та міркування підказують, що з огляду на існування спеціальних кримських санкційних пакетів у США це подання може залишитися без реакції. Ще й тому, що у світі відбуваються значно страшніші речі – воєнні злочини та злочини проти людяності в більших масштабах, ніж у Криму. Хоча порівнювати страждання, звісно, справа невдячна і просто неетична, але масштаби злочинів виразно різні. І, можливо, саме в цьому сенсі, коли йдеться передусім про увагу до найбільш кричущих випадків, які більше не покриваються жодними іншими міжнародними чи санкційними механізмами, вибірковість виправдана. І це радше можна назвати не вибірковістю, а визначенням пріоритетів.
Більше прозорості та роз’яснення мотивів ухвалення позитивних чи негативних рішень – це була одна з ключових рекомендацій з боку інших учасників та учасниць слухань, які представляли неурядові організації та академічні установи.
Цілком можливо, що до нового правового акта (у 2022 році ГлоМаг має стати, умовно кажучи, постійним, наразі він тимчасовий) ввійдуть детальніші регулювання, пов’язані саме з прозорістю процедури розгляду подань та рішень про запровадження чи незапровадження санкцій. Один з аргументів стосувався інтересів самих об’єктів накладання санкцій, адже вони повинні розуміти, що саме мають зробити, щоб обмежувальні заходи з них були зняті.
Для України ці дебати можуть бути актуальними з огляду на те, що в нашому процесі накладання санкцій також небагато прозорості, зокрема відсутнє зобов’язання публікувати мотивацію їхнього накладення, у законодавстві відсутня процедура оскарження, не визначено, які підстави й докази можуть бути визнані достатніми для ухвалення відповідних рішень. Та мотивація, яка останнім часом публікується, по суті, є добровільним роз’ясненням з боку РНБО та Офісу президента мотивів, адже йдеться про дуже резонансні випадки.
Особи під санкціями не мають активів за кордоном: як їх “дістати”?
Говорили під час слухань у конгресі й про актуальне для України питання ефективності санкцій та про те, як її вимірювати в разі, коли йдеться про порушення прав людини. Адже більшість із тих громадян Росії, які потенційно можуть потрапити під санкції США через їхню причетність до порушень прав людини (а це, по суті, всі силові вертикалі – окупаційні “МВД”, “ФСБ”, “Следком”), не мають активів у Сполучених Штатах і навряд чи туди колись поїдуть. І це постійно озвучують скептики як аргумент на користь неефективності запровадження санкцій. Але цей аргумент варто брати під сумнів.
Наприклад, під час слухань Бет Ван Шаак, яка представляла Центр прав людини та міжнародної юстиції Стенфордського університету, озвучила цілу низку ефектів від санкцій у зв’язку з масштабними порушеннями прав людини, які здаються їй достатніми, щоб виправдати їхнє запровадження. Серед них ефект “name and shame”, тобто позбавлення анонімності тих, хто причетний до масштабних порушень; маргіналізація та ізоляція цих осіб, включно з фінансовою, публічною та обмеженням на свободу пересування; символічний ефект – сигналізування порушникам про неприйнятність їхньої поведінки, а також ефект солідарності з жертвами порушень прав людини та підтримка громадянського суспільства, яке бореться з репресивними режимами.
Що характерно, в українських дискусіях довкола санкцій потерпілі від порушень та їхні інтереси не згадуються в принципі, хоча в умовах неможливості притягнення до відповідальності злочинців санкції можуть бути бодай якимось символічним актом подолання безкарності, що, власне, абсолютно не скасовує необхідності застосування інших законних інструментів – передусім розслідування, кримінального переслідування тощо.
У контексті ефективності для нас корисною та вартою уваги є також рекомендація про системніше відстежування ефекту від запроваджених санкцій та відповідного аналізу не лише для внутрішньоурядового вжитку, а й для публіки, щоб суспільство розуміло, чи виправдали себе запроваджені санкції і якщо так, то чим цей ефект вимірюється. Такий аналіз варто було б робити та публікувати в Україні.
Санкції – це один з інструментів, а не замінник кримінального переслідування
Бет Ван Шаак, яка за президента Барака Обами працювала в департаменті міжнародних кримінальних розслідувань, наголошувала також на тому, що санкції зовсім не суперечать міжнародним кримінальним розслідуванням. Вона вважає, що санкції мають розглядатися не як окремий інструмент, а саме в комплексі, як частина з набору інструментів, включно з кримінальними, адміністративними переслідуваннями, а також реабілітацією жертв і компенсаціями (про що в нас дуже рідко говорять), наприклад, за кошт арештованих та конфіскованих активів.
Це знову ж таки резонує з українською реальністю, зокрема з дискусіями щодо доречності запровадження санкцій проти громадян України в Криму, які отримали російські паспорти, що Україною не визнаються, – типу Наталі Поклонської. Санкції мають розглядатися як один з інструментів, і він не відкидає застосування інших. Застосування заборони на в’їзд та блокування активів не має сприйматися як замінник кримінального чи адміністративного переслідування. Принаймні це та логіка, яку викладають західні експерти в особі учасників згаданих слухань.
Роль неурядових організацій
Це і раніше було зрозуміло, але в цьому разі особливо очевидно: коли йдеться про Акт Магнітського, роль громадських організацій є величезною. США, так само як і Канада, Британія та ЄС, просто не мають спроможності збирати та обробляти інформацію про всіх злочинців на всій земній кулі, тому тут є надважливою роль локальних неурядових організацій, які мають бути проактивними в зборі інформації та доказів, а також грамотно викладати цю інформацію для подання до урядів західних країн. І це дуже непроста робота.
Для України це також актуально. Не лише з погляду ролі громадських організацій у зборі інформації і передання її для запровадження санкцій нашими союзниками, а й на рівні внутрішньоукраїнських процесів.
Багато інформації збирають та акумулюють правоохоронці, утім критичною залишається роль неурядових організацій, які часто мають більше інформації, зокрема завдяки довірі з боку потерпілих та через загальну відсутність такої довіри до правоохоронних органів. Тому доречно було б у дискусіях щодо змін до законодавства обговорювати також роль неурядових організацій у санкційному процесі, наприклад у вигляді запровадження певної процедури подання інформації від ГО.
Марія Томак, координаторка Медійної ініціативи за права людини
