Як змусити боржників виконувати рішення судів
У вересні експерти Центру Разумкова оприлюднили результати дослідження про масштаби та причини невиконання суддівських рішень. Експерти шоковані масштабами проблеми в Україні. Що показало дослідження та як змусити боржників не ігнорувати суди?
Виконання рішень входить у право людини на справедливий суд за ст. 6 Європейської конвенції з прав людини. Це також необхідна умова принципу верховенства права, закріпленого в ст. 8 Конституції.
Немає сенсу в правосудді, якщо рішення судів не виконуються, пояснюють правозахисники. Це неабияк поглиблює недовіру до судової гілки влади і влади загалом.
На цю проблему неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ). Порушення права на справедливий суд він визнавав у справі “Іванов проти України”. А 2017 року суддям у Страсбурзі остаточно урвався терпець. У межах справи “Бурмич та інші проти України” суд вилучив зі свого реєстру 12 143 заяви українців, які стосувалися невиконання чи несвоєчасного виконання рішень українських судів. Судді ЄСПЛ вказали, що ухвалили пілотне рішення у справі Іванова 15 жовтня 2009 року, але український уряд так і не спромігся на відшкодування всім потерпілим. Україна навіть не виконала рішення суду в справі Іванова.
ЄСПЛ передав вилучені справи Комітету міністрів Ради Європи, вважаючи, що в нього – кращі можливості та засоби для моніторингу реформ в Україні в цій сфері. Після цього комітет запропонував триетапний план подолання проблеми – порахувати борги, зрозуміти їхні причини, запропонувати рішення та втілити їх.
Масштаб проблеми
Дослідження за дорученням комітету зробив Центр Разумкова. Дані про невиконані судові рішення експерти взяли в Єдиному реєстрі судових рішень та в Бюджетній програмі №4040, якою володіє Державна казначейська служба.
І навіть на етапі збору інформації аналітики зрозуміли, що не зможуть точно виконати перший етап запропонованого комітетом плану. Адже об’єктивно порахувати борги за рішеннями судів неможливо. Не всі рішення передавалися до Державної виконавчої служби, а подекуди судові виконавці неправомірно повертали виконавчий документ стягувачу через те, що їм не вдалося встановити місцеперебування юридичної особи – відповідача.
Однак станом на лютий 2019 року дослідники виявили понад 305 тисяч рішень без виконання.
“У лютому 2019 року в Україні було понад 305 554 невиконаних рішень. 2018 року виконали всього 77 тисяч судових рішень. Це менше ніж четверта частина… Це загальнодержавна проблема, для вирішення якої потрібно вжити адекватних заходів”, – каже завідувач кафедри загальнотеоретичного правознавства та публічного права НаУКМА Анатолій Заєць.
Голова правління Експертного центру з прав людини Володимир Сущенко зізнається, що був шокований цифрами. Вони, на його думку, свідчать про кризу правової системи та управління державою.
“55% державних підприємств, МВС за участь в АТО, Пенсій фонд, державні виші, військові частини, Державна судова адміністрація не виплатили коштів за рішеннями судів. Ігнорування судів – це приниження людей. Громадянин, до прикладу, виграв справу за незаконне звільнення, а йому все одно не сплачують коштів”, – обурюється правозахисник.
Соціальні справи
Експерти розподілили випадки ігнорування вимог суду за трьома категоріями – соціальні, трудові спори та рішення щодо юридичних осіб, відповідальною за які є держава. Із цих груп вони дослідили по одному відсотку справ.
На момент дослідження сукупна сума в соціальних справах боргу становила 2,2 млрд гривень. До цієї групи найбільше увійшло кейсів невиплат коштів чорнобильцям та дітям війни.
Проаналізувавши 2 254 рішення, дослідники дійшли висновку, що, ухвалюючи законодавство про соціальне забезпечення, Верховна Рада належним чином економічно його не обґрунтувала та не врахувала реального стану бюджетного фінансування. Простіше кажучи, народні депутати, як майстри популізму, сплели небезпечну павутину законів, яку вкрай складно розплутати. Наразі відшкодування боргу в Україні регулюють 17 законів, шість рішень Конституційного Суду, три постанови уряду, п’ять наказів Міністерства юстиції.
Один з яскравих прикладів популістичних рішень – ухвалення перед президентськими виборами 2004 року Закону “Про соціальний захист дітей війни”, який почав діяти напередодні парламентських виборів 2006 року. Законопроєкт зобов’язав Пенсійний фонд доплачувати 4,5 млн українців зі статусом “діти війни” 30% розміру пенсії.
Згодом у парламенті усвідомили, що в держбюджеті немає грошей. Аби зменшити кількість та розмір соцвиплат, народні обранці внесли зміни до законодавства, зокрема і до бюджетного.
Під час ухвалення закону народний депутат “має думати головою, а не іншими частинами тіла”, радить суддя Конституційного Суду у відставці Віктор Шишкін.
Віктор Шишкін“Створюючи закони, він має мислити через призму Конституції. У ст. 22 Основного закону йдеться, що зміни інших законів не можуть звужувати і зменшувати обсягу раніше наданих прав. Якщо з популістичних міркувань ви ухвалюєте закон, який надає великі соціальні гарантії, то все, дорогенькі мої, ці гарантії ви вже не зможете змінити”, – каже суддя.
Через це громадяни України зверталися до судів, які ухвалювали рішення на їхню користь.
“Ця проблема існувала багато років, і, поки українці не завалили Європейський суд з прав людини скаргами, держава на неї не реагувала”, – прокоментував член-кореспондент Національної академії правових наук України Анатолій Заєць.
Трудові спори
У трудових спорах загальна сума боргу становила 31,7 млн гривень. Проаналізувавши 80 судових рішень, автори дослідження серед основних причин проблеми називають брак фінансування та неналежне виконання повноважень з боку органів державної влади, її підприємств та установ.
Ці заклади, зокрема, затримують нараховані зарплати, не сплачують лікарняних на час вагітності та пологів. Окрім цього, науковці виявили недоліки нормативного регулювання трудових правовідносин, коли, до прикладу, несвоєчасно ухвалюють підзаконні відомчі акти про грошове забезпечення учасників АТО.
Держпідприємства
Ігноруючи рішення проти юридичних осіб, відповідальною за які є держава, українцям загалом заборгували 4 млрд гривень. Проаналізувавши 250 рішень, експерти назвали тотожні причини з попередніми категоріями справ. Окрім цього, вони виокремлюють також мораторії на примусову реалізацію майна державних підприємств. Уряд робив це для того, щоб не допустити банкрутства держпідприємств і соціальної напруги через масові звільнення. Наразі в Україні накладено 11 мораторіїв.
Депутат Верховної Ради VIII скликання Руслан Сидорович вважає, що зняття мораторіїв може бути небезпечним. Кожен з них має свою історію виникнення. Тому перед тим, як знімати мораторій, держава має усунути його причину.
“Мораторій з підприємствами паливно-енергетичного комплексу криє свої небезпеки. Так само мораторій на стягнення майна держпідприємств запроваджувався як блокування прихованої приватизації державного майна. Але ЄСЛП ставить цілком слушне запитання: чи є легітимна мета в тривалому існуванні таких мораторіїв?” – каже він.
Лідер проєкту ЄС “Право-Justice” Віткаускас Довидас вважає, що українським політикам та суспільству потрібно концептуально визнати, що українська держава – банкрут.
“Якщо ваша головна причина невиконання суддівських рішень – це відсутність фінансового забезпечення, то Україна де-факто банкрут. І це треба комунікувати політикам та суспільству. Не варто тоді обіцяти людям, що вони будуть жити за межами своїх можливостей. Відповідно, не варто ухвалювати й соціально-економічного законодавства, якщо держава не може його втілити”, – вважає він.
У цій категорії судових рішень автори дослідження рекомендують переглянути законодавство, що стосується мораторіїв та процедур банкрутства держпідприємств, і переглянути практику виконавчої служби щодо судових рішень.
Судові виконавці
Дослідники нарікають на неналежне виконання повноважень з боку Державної виконавчої служби. За деякими судовими рішеннями науковці виявили, що вони “допомагали” боржникам приховувати своє майно та фінансові ресурси.
Анатолій Заєць вказує на недостатнє фінансове, матеріальне та інформаційне забезпечення виконавчої служби.
“Часто стягувач сам має шукати рахунки підприємств, розшукувати майно і вказувати на це виконавцям, щоб виконати судове рішення. У держвиконавців бракує силових елементів примусу, тому вони обирають найпростіші судові рішення”, – вважає він. Анатолій Заєць також звертає увагу, що суди дуже обережно вдаються до забезпечувальних заходів до ухвалення остаточного рішення суду, на яке треба довгий час чекати. За цей час боржники виводять активи з підприємства та спустошують товариства.
Водночас він вважає, що держава формально підходить до виконання судових рішень. Держвиконавець може оштрафувати боржника, звернутися до правоохоронців щодо притягнення до відповідальності і відразу закривати виконавче провадження. Але слідчі зрідка переслідують таких правопорушників. Також виконавці закривають провадження, якщо у боржника немає коштів. Однак у позивача немає можливості дізнатися, коли вони в нього з’являться.
В Україні відсутня також система координації державних органів, дотичних до виконання судових рішень.
Президент Суду федеральної землі Нижня Саксонія Ганс-Отто Бартельс розповів, що в Німеччині також стаються випадки, коли навіть державні органи бездіють. Але така бездіяльність обходиться установі у 25 тисяч євро штрафу. Якщо штраф не допомагає, то доходить до арешту службовця.
Голова Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді Михайло Смокович каже, що рішення адмінсудів виконують, якщо вони не зачіпають питання фінансування. За його словами, якщо справа доходить до притягнення службовця до відповідальності, то перед суддями постає дилема.
“Начальник Пенсійного управління показує, що він перерахував пенсію громадянину, а от що стосується виплат – немає грошей. Виконавець починає притягувати його до відповідальності, і в суду – дилема. З одного боку, Конституція, у якій ідеться, що рішення має бути виконаним, а з іншого – немає коштів. Зрештою суди відмовляються притягувати до відповідальності таких посадовців, бо вони подавали бюджетні заявки і не винні в тому, що грошей немає”, – пояснює Михайло Смокович, якого недоброчесним визнала 2017 року Громадська рада доброчесності.
Із суддею Верховного Суду погоджується й голова Державної казначейської служби Тетяна Слюз. Вона посилається на преамбулу бюджетного кодексу та закони про держбюджет на відповідні роки. У них ідеться, що кошти виплачують “у межах наявного фінансового ресурсу”.
Ганс-Отто Бартельс радить не плекати ілюзію, що через зміни в законодавстві в Україні в цій сфері з’явиться більше грошей. Вони або є, або їх приховують, каже він. Щоб змінити ситуацію, треба покращити статус судових виконавців та підвищити їхні прибутки за роботу.
Окрім цього, аби стимулювати громадян виконувати рішення суду, німецькі судді попереджають про відсоток пені за затримку. Якщо боржник не сплачує суми, він потрапляє до реєстру боржників.
Ганс-Отто Бартельс“А це економічна екзекуція, адже ніхто не буде з ними укладати угоду про надання, наприклад, послуг мобільного зв’язку. Також жоден банк не видасть кредиту. У нас боржники бояться цього реєстру, наче чорт ладану. Це все дозволяє ефективно виконувати судові рішення”, – розповідає Ганс-Отто Бартельс.
В експертному середовищі також пропонують вводити штрафи. Приватний виконавець Андрій Авторгов сподівається, що виконавцям нададуть повний доступ до українських реєстрів, щоб вони могли арештовувати майно та кошти боржників. У владних кабінетах уже були пропозиції запровадити автоматизовану систему стягнення грошей. Міністерство юстиції пропонувало створити реєстр банківських рахунків боржників. Утім, нардеп Руслан Сидорович сумнівається в кібербезпеці українських реєстрів і вважає, що її необхідно насамперед посилювати.
Ганс-Отто Бартельс також має застереження до роботи приватних виконавців. Він не радить запроваджувати в Україні такого інституту. За його словами, в Німеччині раніше лунали подібні пропозиції, які уряд категорично відхилив.
“Це не сумісне з нашими уявленнями про конституційне право. Судовий виконавець втручається в основи життя – матеріальні питання людини. Ці втручання, на нашу думку, не можна віддавати в приватні руки. Часто опоненти наводять аргумент: “Але ж нотаріусам ви дозволили. Держава делегує їм свої повноваження”. Однак це не можна порівнювати. Нотаріус не втручається в такі екзистенційні питання”, – переконаний суддя, який сам у минулому був судовим виконавцем, і наголошує на контрольному нагляді за цим інститутом.
“У нас цей нагляд здійснює президент або голови земельних судів, яких, зі свого боку, контролюють вищі органи. Дуже важливо перевіряти судових виконавців, бо вони розпоряджаються великими сумами грошей, конфіскованими матеріальними предметами або надзвичайно важливими речами. Отже, ми контролюємо їх кожні три місяці послідовно. Один раз на рік когось перевіряють без попередження”, – додав суддя.
Автори дослідження рекомендують владі комлексно переглянути та доопрацювати чинне законодавство в межах Державної стратегії подолання проблем невиконання судових рішень проти держави та державних юридичних осіб.
Микола Мирний, журналіст ZMINA, для газети “День”
