Ваша опора, або Що потрібно знати про доступ до публічної інформації
Тетяна Олексіюк – адвокатка, незалежна експертка з доступу до публічної інформації і права на свободу вираження поглядів, співавторка відповідних курсів на освітній платформі Prometheus. Співпрацює із Програмою розвитку ООН, Радою Європи, Офісом Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.
У розмові з експерткою ми спробували розібратися, як отримувати інформацію й чому “суспільна значущість” є тим ключем, що відчиняє наглухо зачинені двері.
– Пані Тетяно, напередодні виборів, коли маніпуляції з інформацією зашкалюють, укотре розумію, як важливо мати доступ до об’єктивної інформації…
– На українському освітньому ресурсі Prometheus найпопулярніший курс, чий рекорд досі, здається, не побив ніхто, – це Гарвардський курс із критичного мислення. Однак щоби критично осмислювати, треба мати, що осмислювати. Брехню – критично, некритично – осмислюй скільки завгодно, та вона лишається брехнею. Базуючись на неповній інформації, так само не зробиш правильних висновків.
Інформація – це земля, на якій ти стоїш. Вона ні хороша, ні погана. Та інформація має бути правдива, повна, своєчасна, саме це дає людині можливість усвідомлено вибрати свою поведінку. І для мене це серед базових прав.
Європейська конвенція з прав людини визнає право шукати й отримувати інформацію частиною права на свободу вираження. Однак воно, на відміну від таких абсолютних прав, як право на життя чи заборона катування, може бути обмежене. Наприклад, якщо це необхідно в демократичному суспільстві, не порушує права та інтереси інших людей, свобода вираження може бути обмежена з метою захисту неупередженого правосуддя тощо…
Європейський суд із прав людини (далі – ЄСПЛ) досить тривалий час напрацьовував критерії для визначення, чи є порушенням Європейської конвенції те чи інше обмеження права знати. І тепер таким орієнтиром є рішення у справі Угорської Гельсінської спілки проти Угорщини (2016).
Отже, у розгляді цих справ ЄСПЛ дивиться, чи є готова та зафіксована інформація, яка роль запитувача (чи запитувач журналіст, неурядова організація, дослідник, автор книги), яка природа інформації (чи має інформація суспільний інтерес) та мета запитувача (наприклад, зробити внесок у суспільну дискусію).
Дещо прокоментую. В українському законі про доступ до публічної інформації, як і в законах більшості країн, ознакою публічної інформації є те, що вона готова й доступна. Скажімо, в уявного чиновника є уявні папки, він простягає руку до папки й надає мені інформацію, яка там міститься. Чиновника не цікавить, хто є запитувачем чи з якою метою запитують інформацію.
Інша ситуація – коли ви хочете отримати інформацію, якої ще не існує, яка буде створена особисто для вас. Наприклад, ви вимагаєте від державного службовця роз’яснення чи вирішення проблемної ситуації. Це є зверненням громадян – індивідуальна відповідь на індивідуальну ситуацію. І це регулюється окремим законом і передбачає окремий порядок і терміни.
Якщо у випадку з доступом до публічної інформації вам зобов’язані підготувати відповідь упродовж п’яти робочих днів, то для звернення потрібно більше часу – 30 робочих днів.
Також ЄСПЛ, українські розпорядники інформації й суди завжди беруть до уваги, хто є запитувачем інформації. Для українських судів, наприклад, важливо, чи був запитувач журналістом, адже ненадання доступу до інформації журналістові підпадає під склад статті 171 Кримінального кодексу України “Перешкоджання законній професійній діяльності журналістів”.
Крім того, в угорській справі ЄСПЛ звернув увагу на те, яку саме інформацію питали: чи має вона суспільне значення. Адже і професійний журналіст може запитувати інформацію, котра стосується лише його приватного інтересу (пригадуєте “класичну” справу “Ганновер проти Німеччини”, де ЄСПЛ чітко розмежував публічний інтерес і захист права на приватність).
– У 2011 році в Україні був ухвалений Закон “Про доступ до публічної інформації”, завдяки якому, зокрема, оприлюднили декларації держслужбовців. Тепер ми можемо дізнатися, де людина працювала, які в неї заробітки, який будинок, – і робити свої критичні висновки…
– Але так не було від початку. Український закон справді дуже хороший, тривалий час входив у десятку найкращих законів із доступу у світі за рейтингом Global Right to Information Rating. Однак якісний закон ще не гарантує гарної практики.
У перші два роки дії закону громадські активісти зрозуміли, що наші чиновники його не читали й читати не особливо хочуть. Довелося вчитися всім разом – і активістам, і журналістам, і держслужбовцям.
І за вісім років дії цього закону стався великий прогрес: від повного нуля – до впізнаваного й визнаного вже інструменту. Сьогодні, читаючи тренінги для держслужбовців, я частіше чую від них готовність його вивчати: “Гаразд, як нам робити те й те?” Вони зрозуміли, що це не забаганка, а нормальна світом визнана практика.
До слова, завдяки судовим справам, які ми ініціювали разом з активістами й журналістами, була накопичена судова практика. І на цій основі 29 жовтня 2016 року Пленум Вищого адміністративного суду зробив постанову. На сорока сторінках суд розлого і вдумливо розставив акценти важливості доступу до публічної інформації. Трохи прикро, що постанова вийшла на два місяці раніше за рішення ЄСПЛ щодо угорської справи: тоді б вона була повнішою.
Я вважаю, запит на публічну інформацію – це хороший антикорупційний інструмент. Отримавши за його допомогою інформацію, можна проводити розслідування, підтримувати суспільно важливі дискусії.
До прикладу, справа проти Київської обласної держадміністрації про надання квартир учасникам АТО чи родинам учасників АТО, що загинули. Коли запитувач звернувся до Київської ОДА із проханням повідомити, кому дали ці квартири, йому відмовили розкрити прізвища, посилаючись на конфіденційність інформації. Утім, запитувач обґрунтовано вважав, що суспільство має право знати, чи справді сім’ї учасників АТО отримали ці квартири.
Рішення суду було виваженим. Він сказав, що треба відкрити прізвища й метраж помешкання. А от адреси, де розташовані ці квартири, якраз залишилися конфіденційною інформацією з поваги до права на приватне життя цих сімей.
Тут баланс між приватністю й тим, що суспільство має право знати, дотримано. Якщо людина вкрай не хотіла, щоби про це знали, у неї був вибір відмовитися від цієї квартири.
Я би хотіла наголосити, що право знати й захистити свою приватність – це два права, які завжди будуть зважуватися, і їхнім мірилом є суспільний інтерес.
Інший приклад – справа про бомбосховища. Активіст запитав у міської ради інформацію про розташування та утримання бомбосховищ. Міська рада відмовила: мовляв, це інформація, яка стосується державної безпеки. Але ж треба вмикати здоровий глузд. Ворожим силам нескладно дізнатися цю інформацію. Найпростіше – ви йдете по вулиці й бачите стрілочку, яка веде до бомбосховища. Логічно, що цивільне населення має легко відшукати бомбосховище в разі небезпеки.
Навіщо в такому разі запитувач писав запит? Бо він знає, що частина цих споруд існує лише на папері, а ці приміщення використовуються для кафе чи майстерень…
І ще я би дуже хотіла, щоб запити писалися відповідально. Складно зняти напругу, коли запитувач сів і надіслав у суботу вночі за пару годин 50–70 запитів або ж коли підписують запит “Шварцнегер” чи “ДартВейдер”. Закон не зобов’язує ідентифікувати особу: є ім’я, та й є. Але це про взаємну відповідальність.
– Державні органи зобов’язані, згідно із законом, відповідати на запити, а як щодо приватних осіб?
– Є два індикатори, за якими визначаєте, чи є запитувана вами інформація публічною. Перше – це бюджетні кошти державного або місцевих бюджетів. Скрізь, де побували бюджетні кошти, вам мають надавати інформацію про їх використання. Наприклад, публічну інформацію міститимуть угоди із приватними підприємцями, котрі надаватимуть послуги органам місцевої влади за рахунок бюджетних коштів. Це може бути закупівля феєрверків на день міста, транспортних послуг приватних перевізників тощо. Ви також маєте право спитати в самої компанії – попросити надати вам копію контракту, переглянути ціну, артикули, акти виконаних робіт.
Другий індикатор – суспільний інтерес. Навіть приватний суб’єкт зобов’язаний надавати суспільно важливу інформацію. Це про катастрофи, епідемії, небезпечні техногенні аварії. Причому ви, як журналіст, можете вимагати, щоб вам надали інформацію терміново, не чекаючи передбачених законом п’яти робочих днів. Тільки обґрунтуйте чому. Не лінуйтеся писати, у чому суспільний інтерес до цієї інформації, яку важливу в громаді дискусію ви підтримуєте. Це підсилить вашу позицію перед розпорядником, а адвокатам-правозахисникам допоможе відстояти ваше право в суді.
– На свої інформаційні запити я дуже рідко не отримувала відповідей, але часто це була відповідь формальна, не по суті…
– Дещо жартома я би розділила неуспішні запити на три категорії.
По-перше, ви не склали запит як слід. Не плутайте запит і звернення громадян, ставте конкретні короткі запитання, не просіть завірених копій. Розпорядник не зобов’язаний це робити.
По-друге, ви звернулися не до належного розпорядника або по інформацію, яка не є публічною.
І останнє, коли вам інформацію не хочуть надати. Ви правильно склали запит, вас правильно зрозуміли. Але вам не нададуть інформацію, тому що не можуть. Бо… вона викриває якусь корупційну складову. І тоді вам потрібно звертатися до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або до суду.
– Як журналісту діяти, щоб запити були максимально ефективними?
– Для “Блогерів за добре врядування” я підготувала інструкцію, як писати запити.
Якщо коротко, то…
- Відкрийте інтернет, поставте таймер на 15 хв і пошукайте відповіді. Навіть якщо ви не знайдете потрібної інформації, ви точніше зрозумієте, кого запитувати (одна з ключових вад – неправильно визначений розпорядник інформації) і що запитувати. Наприклад, вимагати конкретний документ. У такому разі розпоряднику буде складніше уникнути відповіді, аніж на узагальнений запит.
- Розпорядником завжди є орган чи юридична особа – орган місцевого самоврядування, державної влади, комунальне підприємство. Не посадова особа! Ви питаєте в адміністрації суду, а не в судді. Ви питаєте в ради, а не в депутата. У прокуратури, а не в прокурора. Це одна з типових і грубих помилок: посадова особа не є розпорядником. Якщо ви в запиті зробили помилку, а розпорядник не хоче вам надавати інформацію, він використає будь-яку можливість для відмови.
- Писати в запиті просто, грамотно. І не ставити в запиті більше одного питання: висока ймовірність того, що на одне із запитань – на найцікавіше! – вам не нададуть відповіді.
- Намагайтеся якомога конкретніше формулювати запитання. Якщо ви точно знаєте назву та вид документа – вкажіть. Якщо не впевнені, краще не пишіть. Бо якщо ви напишете неправильний номер чи дату, вас зрозуміють, але для них це буде формальна підстава вам відмовити.
- Що відрізняє звернення й запит? Те, як ви запитуєте. Якщо ви написали “Прошу надати мені розпорядження міського голови про те-то” – це запит. Якщо ж ви сформулюєте щось на кшталт “Прошу роз’яснити мені, чому міський голова вирішив отак” – це звернення. Попри те, що ви зазначите, що це запит, його перекваліфікують у звернення й відповідатимуть упродовж 30 днів.
- На жаль, для оскарження відмов у нас передбачено не найкращий механізм. Якщо звертатися до Уповноваженого – це безоплатно, часто швидше. Його результат – притягнення до адміністративної відповідальності посадової особи, яка відповідальна за надання цієї інформації.
У суді ж вирішуватиметься спір про те, чи правомірно обмежили доступ до інформації. Тут доведеться скористатися послугами адвоката (або захищати себе самостійно). А також сплатити судовий збір, який зараз становить 740 гривень. Начебто незначна сума, та, якщо журналіст пише запити щотижня і з цим часто звертатися до суду, сума може бути відчутна.
Сам по собі доступ до інформації не робить нікого щасливим. Він – лише інструмент, як викрутка, яка має бути вдома під рукою. Водночас доступ до повної та правдивої інформації допоможе нам зробити великі справи.
Ірина Виртосу, Центр прав людини ZMINA для Media Sapiens
