Українські пенсії на окупованих територіях: що насправді вирішив ЄСПЛ

Наприкінці минулого тижня видання в черговий раз замайоріли заголовками про визначну перемогу держави Україна в Європейському суді з прав людини над своїми громадянами, які проживають на тимчасово окупованій території, а саме – пенсіонерами. Років зо два тому аналогічна інформація уже була широко поширена та мала значний резонанс як серед населення, так і в юридичних колах.

Тож виникає питання, що  відбувається? Що ж за пенсіонери такі, з якими держава веде боротьбу у Страсбурзі, і, як у легенді, на місці відрубаної голови змія виростає три нові?

Для початку необхідно зазначити, що на відміну від національної судової системи, яка складається із Верховного Суду, десятків судів першої та апеляційної інстанцій, ЄСПЛ один,  отже, він не може дозволити собі розглядати тисячі справ із аналогічного питання. Цей суд може констатувати порушення положення Конвенції чи його відсутність стосовно певної ситуації і більше повторно не повертатись до вирішеного питання.

З огляду на це виникає ще більше запитань щодо сутності перемоги України в ЄСПЛ у поточному році, адже у лютому 2018 року уже була одна перемога (у справі “Цезар та інші проти України”).

Цього разу йдеться про рішення у справі “Кандиба Людмила Миколаївна та інші проти України” (№ заяви 33137/16) від 19 листопада 2020 року.

Дійсно у даній історії є перемога – і це процесуальна перемога офісу Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини. Тобто можна порадіти за те, що урядовий орган складається з фахівців високого класу, і сподіватись, що так само професійно та фахово цей колектив працює і над іншими справами, особливо міждержавними спорами, пов’язаними із анексією Криму та збройним конфліктом на Донбасі.

Отже, спробуємо розібратись, у чому полягає суть справи, яку розглянув ЄСПЛ, та яке саме рішення.

7 листопада 2014 року постановою Кабінету Міністрів України №595 було затверджено Тимчасовий порядок фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей. Нормами цього порядку, зокрема, передбачалось припинення виплат на непідконтрольних уряду територіях, відновлення таких виплат після фактичної деокупації та встановлювалась можливість отримання громадянами пенсійних і соціальних виплат у разі переміщення. Таким чином ні згадана постанова, ні будь-який інший нормативний акт, що з’явився після 2014 року, не передбачають жодних механізмів отримання пенсійних чи соціальних виплат для осіб, які залишились проживати на окупованій території. І фактично саме ця постанова стала відправною точкою для масових процесів “псевдо-переселення”, коли тисячі жителів неконтрольованих територій змушені були реєструватись як переселенці виключно, щоб отримати доступ до гарантованих законодавством виплат.

Тож наприкінці 2014 року декілька осіб (власне, заявники у справі, яку потім розглянув ЄСПЛ) звернулись із позовом до національних судів. В результаті окремі положення Тимчасового порядку були визнані незаконними і нечинними з моменту прийняття рішення Окружним адміністративним судом міста Києва, яке Київський апеляційний адміністративний суд залишив без змін.

Відповідно, позивачі сподівались, що скасування цієї спірної норми має автоматично зобов’язати державні органи вжити заходи із відновлення усіх призупинених виплат. Натомість у розумінні Кабміну виконання рішення суду мало полягати лише у скасуванні зазначеної норми, що і було виконано у доволі оригінальний спосіб.

А ЄСПЛ в цьому випадку мав вирішити, чи полягало виконання державою рішення національного суду виключно у скасуванні незаконної норми, чи ж необхідно було вжити всіх заходів щодо автоматичного відновлення виплат, в даному випадку заявникам.

ЄСПЛ врахував аргументи обох сторін та дійшов висновку, що урядом дійсно було виконано рішення суду, адже судами національної інстанції були задоволені тільки вимоги щодо визнання незаконними та не чинними норм постанови Кабміну, тоді як вимоги щодо відновлення виплат – були відхилені.

Отже, як національні суди, так і ЄСПЛ вказали на необхідність захисту прав заявників у індивідуальних спорах. Однак таких позовів заявники не подавали.

Важливо зауважити, що ключовим принципом функціонування ЄСПЛ є надання можливості кожній державі забезпечити захист прав людини шляхом функціонування власної судової системи. Саме тому абсолютна більшість справ, які надходять на розгляд цього суду, визнаються неприйнятними з огляду на те, що заявники або ж взагалі не спробували, або ж використали лише частково можливість захисту своїх прав у національних судах.

Таким чином відповідь на запитання “Чи дійсно ЄСПЛ визнав відсутність права жителів окупованих територій на виплату їм пенсій чи інших соціальних виплат?” буде – “ні”. Суд вказав, що ним не буде розглядатись ця справа, оскільки заявники не спробували захистити своє право – власне отримати відповідь на вище наведене питання – в українських судах.

Водночас на тлі очевидної процесуальної перемоги вбачаються підстави для посилення позицій та удосконалення лінії захисту заявників у інших, можливо, майбутніх спорах.

Серед таких питань можна виділити наступні.

1.Відсутність правового регулювання механізмів пенсійного забезпечення осіб, які проживають на тимчасово окупованих територія і які не в змозі через вікові чи фізичні особливості скористуватись запропонованим механізмом доступу до виплат. Фактично це питання так і не дійшло до розгляду ЄСПЛ по суті, адже зазначені заяви так само, як і попередні, були відхилені ним як неприйнятні і далі не розглядались.

2.Практика національних судів щодо права на пенсійні виплати осіб, які проживають на тимчасово окупованій території, так само як і механізм виконання рішень, ухвалених на користь позивачів, також не залишається поза увагою ЄСПЛ. Так, у цьому рішенні ЄСПЛ прийняв аргументацію держави щодо можливості захисту права на пенсію осіб, які проживають на тимчасово окупованих територіях, яка базувалась, зокрема, на практиці Верховного Суду та судів апеляційної інстанції.  Наприклад, правозахисникам благодійного фонду “Право на захист” вдалось у кількох справах захистити право пенсіонерів, які проживають на окупованих територіях, саме на відновлення виплат.

Водночас ЄСПЛ у згаданому рішенні зазначив, що, “на відміну від цієї справи, не відновлення виплат пенсій та асигнувань на соціальне страхування після прямого призначення національними судами на користь заявників, які в даний час проживають на непідконтрольних уряду територіях, порушується в певній кількості інших заяв, які зараз перебувають на розгляді Суду”. Тобто йдеться про те, що наразі на розгляд ЄСПЛ очікують інші справи, в яких вже вичерпані всі механізми національного захисту. І такі скарги можуть бути розглянуті по суті вже найближчим часом.

Отже, зважаючи на викладене, бачимо, що говорити про перемогу чи поразку України в ЄСПЛ у справах про право на пенсійні і соціальні виплати особам, які проживають на неконтрольованих урядом територіях, поки що зарано. Хоча черговий раз варто зауважити, що за понад шість років ні уряд, ні парламент не вжили жодних кроків та навіть не продемонстрували намагань, щоб зрушити це питання з місця.

Юлія Трало, координаторка з надання правової допомоги у благодійному фонді “Право на захист”