Страшне слово “люстрація” на шляху до справедливості

З початку російської агресії та окупації територій у суспільстві набирав градуса запит на справедливість. Українці прагнуть відповідальності для громадян, які добровільно пішли на співпрацю з РФ та її окупаційними адміністраціями. У березні 2022 року Кримінальний кодекс України вперше доповнили відповідальністю за “колабораційну діяльність”. Реактивне ухвалення цієї норми спричинило чимало нарікань з боку правозахисників, зокрема через сумнівну якість змін до законодавства. А потім призвело до неоднозначної практики їхнього застосування. Фактично будь-яка взаємодія з державою-агресором стала криміналізованою.

Нечіткі визначення того, що вважається колабораційною діяльністю, призвели до труднощів у розмежуванні з іншими складами злочинів проти основ національної безпеки, а головне – до очевидної неспівмірності порушення та покарання за нього. Навіть Управління Верховного комісара ООН з прав людини в одній зі своїх доповідей щодо України зазначає, що законодавство про колабораційну діяльність не відповідає міжнародному гуманітарному праву та правам людини, зокрема “поширюється на осіб, які без примусу виконують роботу для окупаційної влади, серед яких можуть бути освітяни, медики, а також інші працівники, які надають основні послуги”.

То що ж таке люстрація та чому це нам потрібно

У суспільстві гостро постає питання, як збалансувати та вирішити два важливі завдання: по-перше, не допустити до органів влади громадян, які співпрацювали з окупантом, та уникнути конфліктів на ґрунті засудження таких випадків; а по-друге, як створити умови для реінтеграції населення звільнених територій, усунути численні страхи людей щодо покарання кожного просто за те, що залишився жити в окупації.

Ці питання актуалізували запит до держави – мають бути створені додаткові інструменти реагування на випадки співпраці громадян з окупантом, зокрема й через усунення надмірної криміналізації таких діянь.

Однією з відповідей на цей запит може стати проведення люстрації як одного з інструментів подолання наслідків війни та важливого елементу перехідного правосуддя, а саме проведення інституційних реформ.

Міжнародні документи використовують різні терміни щодо процесів таких інституційних реформ для усунення скомпрометованих осіб з державних інституцій у перехідний період. Наприклад, крім знайомого нам терміна “люстрація”, використовується термін “перевірка”. Так, у п. 52 доповіді “Верховенство права та правосуддя перехідного періоду у конфліктних та постконфліктних суспільствах” від 23 серпня 2004 року Генеральний секретар ООН зазначає, що “перевірка державної служби на предмет виявлення осіб, пов’язаних з минулими зловживаннями, є одним з важливих компонентів у системі правосуддя в перехідний період”.

Тож у широкому сенсі люстрація – це адміністративний захід для зміцнення довіри до державного сектору. Основними елементами державної установи є її співробітники. Тож першочерговим є усунення доступу до державних установ осіб, причетних до порушень прав людини чи міжнародного гуманітарного права.

Так це ж було вже

Різні способи таких перевірок (люстрації) свого часу проходило чимало країн у світі. Україна не перша стикається з цим викликом. Німеччина, Литва, Латвія, Польща, Сербія, Грузія, Лівія та інші країни в різних формах запроваджували люстраційні перевірки та обмеження доступу громадян до певних посад у державі. Так, наприклад, більшість країн Центральної та Східної Європи мала на меті ліквідувати монополію на владу комуністичних або соціалістичних партій, забезпечити змінюваність влади та дотримання прав людини. Люстрація там була спрямована, по-перше, на виявлення громадян, які співпрацювали зі спецслужбами, були причетні до керівництва відповідних політичних сил та порушень прав людини (в окремих державах люстрація зачепила й представників державних медіа та викладачів комуністичної ідеології). І, по-друге, – на подальшу заборону таким громадянам обіймати певні державні посади, посади в судових та правоохоронних органах, в армії тощо. Так, наприклад, з 1991 до 1997 року люстрацію в Німеччині пройшли 1,42 млн (були охоплені всі посади державних службовців), з яких близько 54 тисяч – з негативним результатом.

Процеси люстрації завжди балансували між потребою, з одного боку, захистити демократію й усунути вплив на неї представників старих недемократичних режимів, та з іншого – дотримуватися своїх міжнародних зобов’язань, зокрема й стандартів прав людини.

Тому процеси люстрації нерідко ставали предметом розгляду в Європейському суді з прав людини. Як, наприклад, і перший досвід люстрації в Україні з 2014 року, коли був ухвалений Закон України “Про очищення влади”, що передбачав обмеження права обіймати державні посади тими, хто сприяв узурпації влади за часів Януковича. У своєму рішенні “Полях та інші проти України” ЄСПЛ встановив порушення права на справедливий суд через занадто тривалий розгляд справ заявників на національному рівні та порушення права на повагу до приватного життя. Суд зазначив, що закон про очищення влади застосовується до надто широкого кола осіб без оцінювання персональної ролі кожного.

Вивчення історичного досвіду та розуміння напрацьованих міжнародних стандартів дають нам важливі орієнтири для створення власних підходів до люстрації. Водночас очевидно, що їх не можна сліпо перенести на реалії та завдання, які ставить собі Україна зараз для подолання наслідків агресії РФ.

Так, наприклад, в умовах звільнених територій Україна не відновлюватиме довіру до інституцій, що діяли в окупації, – ми просто не визнаємо будь-яку їхню легітимність та право на існування. Перед нами постане інше завдання – відновлення діяльності та створення нових українських інституцій та професійних спільнот, формування стійкої довіри до них в очевидно непростих умовах деокупації, а відповідно, недопущення в них окремих скомпрометованих осіб.

Тож перше та найважливіше питання, відповіді на яке вимагає напрацювання власних підходів до люстрації, – це чітке визначення її мети.

Якою може стати українська модель люстрації

“Метою люстрації є не покарання людей, яких вважають винними, – це завдання прокурорів, які використовують кримінальне право, – а захист новонародженої демократії” – так зазначено в одній з ключових резолюцій ПАРЄ з цих питань. Що це значить для нас? Люстрація не може стати інструментом політичної помсти та притягнення людей до колективної відповідальності, держава має використовувати люстрацію для запобігання загрозам роботи демократичних інститутів, зокрема на звільнених територіях.

Тож якщо наша мета – відновити й захистити конституційні засади діяльності органів публічної влади на деокупованих територіях, усунути від доступу до цих органів тих, хто співпрацював з окупантами, – одним з наших перших кроків мають стати зміни кримінального законодавства, щоб вони відповідали нормам міжнародного права. Іншими словами – розмежувати злочин “колабораціонізму” та випадки співпраці, наслідки якої можуть бути вирішені під час проведення люстрації.

Узагальнюючи міжнародні стандарти до запровадження перевірок (люстрацій), ми можемо також спиратися й на такі підходи та принципи:

• люстрація має бути запроваджена на рівні закону до завершення збройного конфлікту, щоб забезпечити його передбачуваність для осіб, яких він стосуватиметься;
• люстрація має відбуватися на основі міжнародних стандартів з дотриманням індивідуального, а не колективного характеру обмежень;
• під час люстрації кожній людині має гарантуватися право на захист;
• люстрація має сприяти реінтеграції мешканців деокупованих територій, не причетних до суспільно небезпечних дій під час окупації;
• люстраційні обмеження запроваджуються на певний час з огляду на потребу забезпечити становлення та довіру до демократичних інститутів на звільнених територіях.

Підходи до проведення люстрації

По-перше, мають бути чітко визначені критерії люстраційних заходів та застосовуватись універсально на всіх підконтрольних уряду територіях. Серед них можуть бути, наприклад:

• факти обіймання таких “посад” або виконання видів діяльності на окупованій території України чи в РФ (як-от “судді”, “прокурори”, керівні посади “державної служби”, члени політичних партій країни-агресора, педагоги та викладачі історії РФ та інших дисциплін, які передбачали пропаганду війни та розпалювання ненависті до України, українців, представників корінних народів тощо);
• факти добровільної публічної підтримки дій РФ щодо окупації територій України, добровільної співпраці з ФСБ РФ;
• факти сплати суб’єктами господарювання (зокрема, з якими є належно встановлений зв’язок відповідної особи) податків, володіння та ведення бізнесу, отримання доходів на території РФ тощо.

Важливим орієнтиром під час визначення переліку відповідних “посад” та видів діяльності на тимчасово окупованій території мають бути норми та підходи міжнародного гуманітарного права. Люстрацію варто застосовувати до тих, хто обіймав “посади” окупаційного режиму, хто підтримував утримання окупаційної влади. Але це не має стосуватися підтримки життя, комунальних послуг, медичних послуг тощо на окупованих територіях у розумінні міжнародного гуманітарного права.

По-друге, мають бути визначені категорії посад (кандидатів на такі посади), щодо яких має проводитися люстрація з огляду на такі чинники:

• обмеження доступу до посад, щодо яких є вагомі підстави вважати, що на них суб’єкт може становити значну небезпеку для прав людини чи демократії (наприклад, органи правопорядку, служби безпеки та розвідки, органи правосуддя), а також державних посад, які передбачають значну відповідальність за розроблення або виконання урядової політики та практики, пов’язаних з безпекою, демократією та правами людини (наприклад, прем’єр-міністр, міністри, їхні заступники, керівні посади військово-цивільних адміністрацій, Омбудсман, посади державної служби категорій А, Б тощо);
• застосування люстраційних заходів до найвищих посад державного рівня, а також низки інших посад в органах публічної влади, правоохоронних та органах правосуддя на звільнених територіях.

Крім того, варто вивчити, наскільки прийнятним буде проведення люстрації щодо окремих категорій виборних посад (наприклад, можливість застосування обмежень до громадян – кандидатів на пост президента, кандидатів у народні депутати України тощо, щодо яких наявні кримінальні провадження за підозрою в скоєнні міжнародних злочинів, визначених Римським статутом Міжнародного кримінального суду) та представників критично важливих для розвитку суспільства професійних спільнот (керівництво банківських структур, нотаріат, адвокатура, медіа тощо) з урахуванням відповідних стандартів та залученням до розв’язання цих питань самих професійних спільнот.

По-третє, має бути створена належна процедура, що відповідатиме міжнародним стандартам. Так, проведення люстраційних заходів (перевірок) має відбуватись у форматі незалежного колегіального механізму.

Наприклад, організація та проведення перевірок щодо посадовців високого рівня та певних посад в органах на звільнених територіях може бути покладене на спеціально створену незалежну комісію при Міністерстві юстиції України, до складу якої мають увійти представники громадських об’єднань, незалежні іноземні експерти. А щодо всіх інших категорій посад, які підпадають під люстрацію, – проводити люстрацію під контролем спеціально створеної незалежної комісії.

Іншим підходом може стати створення Центрального органу виконавчої влади (ЦОВВ) зі спеціальним статусом, що реалізовуватиме державну політику з питань люстраційних заходів. У цьому разі доцільним було б також створити дорадчий громадський орган з питань люстрації для здійснення громадського контролю.

Процедура проведення перевірки водночас має передбачати подання суб’єктом її проходження до визначеного законом органу відповідної інформації про те, чи обіймав він посади в окупаційних органах влади, чи реалізовував владні функції на окупованих територіях України або на території РФ, чи наявні відповідні факти добровільної співпраці або компрометувальних зв’язків з РФ після початку збройної агресії з лютого 2014 року тощо. Відповідно до законодавства, мають бути чітко визначені строки перевірок такої інформації та наслідки щодо можливих обмежень особи в доступі до посади за результатами перевірки.

Крім того, в структурі ЦОВВ (наприклад, Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України) може бути створений Реєстр зберігання інформації та відомостей щодо причетності громадян України до окупаційних адміністрацій, співпраці громадян з владою РФ тощо. Також мають проводитися систематичні моніторинги та фіксації так званих судових рішень, адміністративних і розпорядчих актів, що ухвалюються на окупованій території України, “офіційних” вебресурсів та реєстрів окупанта, матеріалів ЗМІ та інших джерел. Така робота не має дублювати дії правоохоронних органів та фіксацію міжнародних злочинів чи злочинів проти основ національної безпеки. Вона має виконувати цілковито завдання документування та збереження інформації та даних, які можуть використовуватися для проведення подальших люстраційних перевірок, збереження пам’яті про події окупації та російської агресії.

У підсумку

Будь-який обраний державою шлях до захисту діяльності влади на звільнених територіях має охоплювати не лише проведення люстрації, а й комплекс дій для відновлення освіти, культури, економіки, правосуддя, свободи слова та незалежних медіа, розвитку громадянського суспільства. Проте процедури люстрації мають бути зрозумілі всьому населенню та засновані на міжнародних стандартах – саме це стане ключовим елементом безпечної реінтеграції деокупованих територій. Крім того, це допоможе побудувати довіру суспільства до влади та уникнути помсти для тих громадян, які залишилися жити в окупації.

Дар’я Свиридова, правозахисниця, експертка коаліції “Україна. П’ята ранку”, партнерка АО “AZONES”, для LB

Текст створено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду “Відродження” в межах спільної ініціативи “Європейське Відродження України”. Колонка представляє позицію авторів і необов’язково відображає позицію Європейського Союзу чи Міжнародного фонду “Відродження”.