Кому потрібна реформа системи реєстрації місця проживання та з чого її починати?

Останнім часом наша організація активно ініціює дискусії в суспільстві щодо необхідності реформувати чинну систему реєстрації місця проживання в Україні.

Для чого це робити? Кому це потрібно? І головне – як це зробити, щоб не було: “хотіли як краще, а вийшло як завжди”?

Спробую в цій колонці відповісти на ці запитання.

Ми хочемо показати, що проблема з наявною системою реєстрації місця проживання є комплексною. Вона стосується як глобальних викликів на кшталт міграції між країнами, так і численних викликів усередині країни.

Коли ми занурились у вивчення проблеми, то побачили, що ніби існують дві паралельні реальності. В одній держава живе в суто паперовому світі: вона приймає нормативний документ, думаючи лише про цей документ і не враховуючи реального світу, де існують якісь групи та кластери, наприклад ІТ-кластери, урбан- чи культурні кластери.

А в іншій реальності існують люди, які розвивають свої спільноти незалежно від держави. Адже держава з таким підходом їм тільки заважає, і вони роблять усе, щоб перетинатися з нею мінімально.

Припустимо, що піді Львовом чи іншим містом існує кампус, де працює 5 тисяч айтівців, і щоразу, коли буде потрібно отримати адміністративну послугу – змінити місце голосування, переклеїти фотографію в паспорті тощо, – треба їхати до іншого міста, переривати роботу на кілька днів. Це не зручно ні працедавцям, ні працівникам, і це гальмує розвиток індустрії.

Тож люди або дистанціюються від цих питань, приміром не йдуть голосувати на вибори, або, коли дистанціюватися неможливо, вирішують ці питання корупційними шляхами. Наприклад, дають хабарі за швидке вклеювання фотографії за один день, аби не їхати знову.

Адже, навіть якщо б ця послуга коштувала 500 грн, але існувала можливість отримати її за місцем фактичного проживання, це все одно було б зручніш. Проте насправді ці послуги мають бути безкоштовними. Однак, як показує практика, люди готові платити за зручність та пришвидшення процедур. Так чому б це не зробити офіційно?

Таке болісне перетинання “паралельних світів” доводить, що попри задекларовану свободу пересування люди в Україні все ще узалежнені від місця реєстрації. І в разі його неспівпадіння з фактичним місцем проживання відносини держави з людиною значно ускладнюються.

Тож яким має бути процес зміни цієї системи?

Оскільки проблема є комплексною, то й рішення мають бути комплексними і системними. Адже, якщо рухатися до змін у форматі “латання дір”, як це відбувається зараз (на прикладі зарахування дітей до шкіл та дитячих садочків), у нас постійно буде десь “рвати” та ми ніколи не зможемо стабілізувати ситуацію. Все буде лише ускладнюватись. Хаотичні, як здається на перший погляд, міграційні потоки всередині країни є серйозним внутрішнім викликом, адже з часом вони лише збільшуватимуться.

Вочевидь, що потрібні системні зміни на рівні законодавства. Ми можемо їх запропонувати. Але щоб підготувати збалансований і дієвий законопроєкт, нам необхідні три складові, і ми їх уже маємо.

По-перше, тепер ми чітко розуміємо, на кого мають бути розраховані майбутні зміни. І тут ідеться про всі мобільні групи населення. За даними нашого дослідження, такими людьми переважно є молодь від 18 до 34 років, яка є активною в пошуку умов самореалізації. У великої кількості цих людей є малолітні діти. Ці люди мешкають у громадах понад п’ять років, але не можуть впливати на їхній розвиток. Водночас органи місцевого самоврядування взагалі не мають об’єктивних даних про те, скільки мешканців живе в їхніх територіальних громадах.

Відтак негативні наслідки відсутності даних відчувають усі мешканці громади, включно з тими, які живуть за місцем реєстрації. Оскільки в результаті інфраструктура погано розрахована на всіх разом. Отже, цільовою аудиторією реформи мають стати в тому числі мешканці громад, що живуть там, де зареєстровані. Це, зокрема, і люди, що здають своє помешкання в оренду. Адже, за даними нашого дослідження, серед них 95% мають серйозні упередження щодо орендарів. Приміром, 80% власників у відносинах з орендарями керуються необґрунтованим страхом стосовно того, що в разі реєстрації останні можуть претендувати на частку їхньої власності. З часом ми плануємо попрацювати над системним спростуванням міфів, страхів та стереотипів, на яких люди будують свої майнові відносини з іншими.

Така просвітницька робота нам серйозно допоможе знизити потенційний спротив. Адже люди краще розумітимуть безпечні та небезпечні зони.

По-друге, зараз ми створюємо Зелену книгу для уряду, аби самі урядовці розуміли глибину та обсяг завдань для вирішення. Це такий собі “анатомічний атлас” нормативної бази, де ми розгорнуто подаватимемо проблему, показуючи “в розрізі” 14 сфер державного управління, які є дотичними до системи реєстрації.

Така робота повністю підтвердила нашу гіпотезу про те, наскільки глибоко чинна система реєстрації проникла та негативно впливає на відносини держави з людиною.

Наявна система реєстрації створює проблеми у двосторонньому порядку: починаючи від сфери соціального захисту та захисту майнових прав дитини і завершуючи процесом фінансової децентралізації. Тобто громади не знають, скільки людей там проживає, і, відповідно, не знають, скільки їм потрібно грошей на утримання мешканців.

Наприклад, формально в місті живе 2 мільйони людей, не формально – 4 мільйони. Чим це підтвердити? Немає чим. На основі чого держава проситиме грошей на 4 мільйони, якщо формально лише два?

Тож вони просять лише на 2, плюс похибка, але їм не вистачає грошей на кількість маршруток, на дороги, на ремонт мостів, на садочки, школи, лікарів. Так відбувається тому, що той реєстр, який є, не відповідає дійсності. А об’єктивні дані взяти немає звідки, тому що не існує механізму потрапляння людей до реєстру за фактичним місцем проживання.

Тож реформа системи реєстрації місця проживання має відбуватися паралельно з реформою децентралізації, бо зараз громади об’єднуються з необ’єктивними реєстрами.

По-третє, упродовж аналізу нормативно-правової бази ми ретельно працювали над створенням власного банку експертизи. У подальшому, під час напрацювання пропозицій до змін та створення законопроєкту, усі залучені експерти матимуть спільне розуміння вектору змін з погляду підходів, бачення та принципу синхронності процесів. Зараз ідеться про 75 вузькопрофільних експертів, чиє бачення ми синхронізуємо з іншими.

Такий підхід дозволить нам запровадити дійсно збалансовану реформу, коли кожен учасник процесу на різних рівнях, від споживачів до парламентарів, розумітиме переваги запропонованих змін та братиме участь у їхньому формуванні та впровадженні.

На моє переконання, здоровою реформа одної із систем державного управління може бути лише за умови, коли кожна дія, рішення та пропозиція матимуть чіткий комплекс аргументів та доказів.

Нам можна дорікнути, що ми обрали підхід, який є тривалішим за інші. Крім того, цей шлях є не лише довшим, а й складнішим, оскільки за ним стоїть поглиблена робота великої кількості людей та складна координація процесу.

Однак це краще, ніж піти шляхом легкого популізму, тобто впевнено видати нічим не обґрунтовану гіпотезу за істину.

Адже не можна просто обрати успішну західну модель реформи, приміром Естонії чи Латвії, без ретельного вивчення і порівняння контексту реформи тієї країни з нашою. 

Коли ми вивчаємо іноземний досвід, ми точно маємо знати, скільки було внесено там нормативних змін і скільки на це пішло часу, які ресурси були на це витрачені та скільки паралельних та конкурувальних процесів відбувалось у час впровадження “зразкового” результату.

Приміром, перед тим, як реформа системи реєстрації місця проживання була впроваджена в Естонії, там одночасно пройшло дуже багато інших реформ. Зокрема, там з’явився електронний уряд, а у нас досі діє Житловий кодекс УРСР 1983 року…

Тож, коли ми вивчаємо моделі різних країн, обов’язково маємо на увазі наш багатовимірний контекст, розмір країни, кількість внутрішньо переміщених осіб, наявність непідконтрольних територій, стан нормативно-правової бази та іншу специфікацію, беремо найбільш прикладні частини, тим самим створюючи власну модель реєстрації місця проживання.

Лише в такий спосіб поставлена проблема може бути адекватно вирішена. Інакше є ризик, що кінцевий результат серйозно відрізнятиметься від того, який планували досягти. А ціна помилки – якість життя мільйонів людей. Наразі ми розуміємо, що йдеться про кількість понад 7 мільйонів людей.