Вступ до ЄС: що ще повинна зробити Україна у сфері медіа на цьому шляху
Вступ до Європейського Союзу є однією з головних цілей України, що обумовлює вектор розвитку її державної політики в багатьох сферах. Медіасфера не є винятком. Ба більше, вона залишається однією з ключових на шляху України до ЄС, оскільки аж дві вимоги, які ставив Європейський Союз перед Україною для підтвердження її кандидатського статусу, стосувалися регулювання медіа.
Насамперед ішлося про імплементацію Директиви про аудіовізуальні медіапослуги. Це завдання було успішно виконане: Верховна Рада ухвалила закон “Про медіа” та внесла низку змін до українського законодавства, що регулює рекламу. Цей крок отримав високу оцінку Європейської комісії. Отже, українське законодавство стало ближчим до правового регулювання ЄС.
Втім, це далеко не єдине, що Україна мала зробити. Україна також повинна посилити захист журналістів та інших медіаучасників, забезпечити медіаплюралізм (зокрема, шляхом подолання впливу олігархів на медіа), покращити доступ до публічної інформації тощо.
Ці питання не є новими. До війни, особливо протягом 2020–2021 років, в Україні проводилася досить систематична та активна робота, спрямована на подолання вищезазначених проблем. Вона мала різні форми: створення робочих груп з удосконалення законодавства України у сфері медіа; підготовка навчальних матеріалів та проведення тренінгів для правоохоронних органів, прокурорів, суддів та інших державних службовців (зокрема, щодо ефективності розслідувань правопорушень, скоєних проти журналістів, з питань доступу до публічної інформації тощо); привернення уваги Комітету міністрів Ради Європи та уряду України до проблем, пов’язаних з виконанням рішень Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) у медійних справах, шляхом подання правозахисниками відповідних повідомлень тощо.
Російська агресія стала надзвичайним викликом для всієї сфери медіа не лише через те, що Україна вимушено обмежила право на свободу вираження. Іншим наслідком стало призупинення діяльності багатьох робочих груп з удосконалення законодавства України. На цьому тлі особливого значення набуває створення Міністерством юстиції України робочої групи з проведення первинного оцінювання імплементації законодавства ЄС із прав людини. Таке оцінювання є важливим етапом на шляху реформування медійного законодавства України, оскільки згодом Європейська комісія оцінюватиме його відповідність законодавству ЄС.
У цьому матеріалі наводимо перелік нагальних питань у медіасфері, які потребують розв’язання вже сьогодні.
Імплементація Україною рішень ЄСПЛ у медійних справах
Станом на 17 листопада 2023 року в реєстрі Департаменту виконання рішень ЄСПЛ налічується до 10 справ проти України, в яких ЄСПЛ визнав порушення права на свободу вираження і щодо виконання яких Комітет міністрів Ради Європи здійснює нагляд. Ми не розглядатимемо всі справи, а коротко зосередимося на трьох, а саме на “Гонгадзе проти України”, “Седлецька проти України” та “Центр демократії та верховенства права проти України”.
Справа “Гонгадзе проти України” вказала на існування систематичних проблем, пов’язаних з відсутністю ефективного розслідування правопорушень, вчинених проти журналістів, інших медіапрацівників, громадянських журналістів, громадських активістів. Це зумовлене, зокрема, тим, що громадські активісти, громадянські журналісти, блогери та фіксери не підпадають під визначення поняття “журналіст”, закріпленого в Кримінальному кодексі України. Саме тому у 2020 році Комітет міністрів Ради Європи наголосив на необхідності внесення змін до законодавства України з урахуванням відповідних рекомендацій.
В Україні було декілька спроб розв’язати цю проблему. Зокрема, в грудні 2021 року у Верховній Раді України зареєстрували проєкт закону № 6443. Втім, правозахисні організації та представники медіаспільноти його розкритикували, оскільки, на їхню думку, він міг значно погіршити ефективність розслідування відповідних кримінальних проваджень, і наразі немає жодного руху цього документа в парламенті. Інший проєкт закону, що готувався Міністерством культури та інформаційної політики України, так і не був поданий до парламенту. Отже, проблема, пов’язана з безпекою осіб, залучених до журналістської діяльності в широкому сенсі слова (громадянських журналістів, громадських активістів, блогерів, фіксерів тощо), й досі залишається невирішеною.
Іншою справою, за виконанням якої Комітет міністрів Ради Європи здійснює нагляд, є справа “Седлецька проти України“. Вона пов’язана із захистом права журналістів не розкривати своїх джерел. І, хоча уряд погоджується з тим, що Україна повинна вдосконалити своє законодавство в зазначеній сфері, наразі не підготовлено жодних документів зі змінами до нормативно-правових актів для розв’язання цього питання. Водночас на рівні ЄС захисту журналістських джерел та їхніх комунікаційних даних приділяється особлива увага. Минулого року Європейська комісія підготувала Європейський закон про свободу медіа, відомий як European Media Freedom Act (EMFA, повна назва – Проєкт Регламенту Європейського парламенту та ради, що встановлює спільне регулювання медіапослуг на внутрішньому ринку (Європейський закон про свободу медіа) та вносить зміни до Директиви 2010/13/ЄС). У ньому наголошується на необхідності забезпечення посиленого захисту журналістських джерел та пропонується запровадити єдині мінімальні стандарти в цій сфері на рівні Європейського Союзу (зокрема, пункти 16, 17 преамбули, пункт 2 частини 2 статті 4). Зважаючи на зазначене, виконання рішення ЄСПЛ у справі “Седлецька проти України” буде важливим фактором, який впливатиме на оцінювання стану наближення законодавства України до європейських стандартів.
Не менш важливим залишається й виконання рішень ЄСПЛ у групі справ “Центр демократії та верховенства права проти України”, що пов’язані з доступом до публічної інформації. Так, наприклад, безпосередньо в справі “Центр демократії та верховенства права проти України” ЄСПЛ постановив, що обмеження доступу до автобіографій кандидатів, наданих ними Центральній виборчій комісії в процесі реєстрації, є порушенням права на свободу вираження. На думку уряду України, ухвалення Виборчого кодексу розв’язало цю проблему. Втім, на жаль, це не так. Адже, хоча Виборчий кодекс передбачає, що кандидати в президенти та народні депутати подають автобіографії для реєстрації до ЦВК, і визначає цю інформацію як відкриту, він не зобов’язує ЦВК оприлюднювати її, зокрема в доступному та повному форматі. Тож якщо ЦВК і публікує ці дані, то в скороченому вигляді як перелік “біографічних даних”. Зокрема, не оприлюднюється інформація про освіту кандидата (конкретний навчальний заклад, який він закінчив, отримана спеціальність), а також про професійну підготовку кандидата (інформація про всі попередні місця роботи). Водночас саме це було центральною проблемою в справі “Центр демократії та верховенства права проти України”.
Тому для успішної імплементації рішення ЄСПЛ у згаданій справі Україна має внести відповідні зміни до свого законодавства. А саме внести зміни до Виборчого кодексу України, які б передбачали обов’язок, а не лише право ЦВК оприлюднювати на своєму офіційному вебсайті повні автобіографії кандидатів, подані під час реєстрації, та надавати їх під інформаційний запит. А також ужити заходів з підвищення якості виборчого законодавства України в частині використання таких визначень: “автобіографія” та “біографічні відомості”.
Варто підкреслити, що питання доступу до публічної інформації є важливим і для Європейського Союзу. Навіть попри те, що не всі члени ЄС є учасниками Конвенції Ради Європи з доступу до офіційних документів, Європейська комісія рекомендує всім членам ЄС імплементувати стандарти, встановлені в зазначеній конвенції, та дотримуватися стандартів, напрацьованих ЄСПЛ у своїй практиці (пункт 12 Рекомендації комісії від 16.09.2021).
Питання, пов’язані з олігархами та медіаплюралізмом
Кандидатський статус України залежить також від виконання нею вимог Європейського Союзу щодо зменшення впливу олігархів, зокрема у сфері медіа. Значну роль у розв’язанні цієї проблеми мав би відіграти так званий антиолігархічний закон, який мав би бути імплементований з урахуванням відповідного висновку Венеційської комісії. Однак остання зазначила, що його імплементацію необхідно відтермінувати, оскільки положення цього закону не відповідають демократичним стандартам та принципам. На думку експертів, для розв’язання питання надмірного впливу олігархів необхідно застосовувати більш комплексний та систематичний підхід. Зокрема, необхідно змінити законодавство або вжити інших заходів у сферах, пов’язаних з конкуренційною політикою, боротьбою з корупцією, підвищенням прозорості та підзвітності державних закупівель, посиленням медіаплюралізму та вимог щодо прозорості медіавласності, протидією відмиванню грошей, посиленням правил фінансування політичних партій і виборчих кампаній тощо.
Варто зауважити, що питання прозорості медіавласності розв’язано Законом України “Про медіа”. Складнішим, особливо в умовах війни, є створення плюралістичного медіасередовища. Це пов’язане з багатьма факторами: окупацією частини українських територій, на яких розташовані медіа; фінансовими труднощами журналістів та медіа, які загострилися під час війни; падінням ринку реклами; посиленнями ролі держави в інформаційній сфері тощо. Втім, насправді створення такого середовища є одним з найголовніших завдань України у сфері медіа.
У Європейському Союзі питання функціонування плюралістичного медіасередовища наразі посідають провідне місце в політичних та правових дебатах. Зокрема, це пов’язане й зі згаданим вище EMFA. В ньому велику увагу приділено питанням медіаплюралізму – різноманітності як думок, так і медіа. Свобода медіа та медіаплюралізм розглядаються як “основні стовпи сучасної демократії“, що забезпечують можливість вільного та відритого обговорення суспільно важливих питань.
Варто зазначити, що EMFA ґрунтується на результатах багатьох досліджень та опитувань, проведених у державах-членах ЄС, зокрема на результатах щорічних Моніторингів медіаплюралізму, що проводяться Центром плюралізму та свободи медіа Інституту Європейського університету (European University Institute) з 2014 року. Результати цих моніторингів мають вплив на оцінювання Європейською комісією дій держав-членів ЄС у сфері медіа. Зазначимо, що 2023 року в межах моніторингу проведено перше пілотне оцінювання стану медіаплюралізму в Україні, яке незабаром буде опубліковане Інститутом Європейського університету. Аналогічне оцінювання заплановано й на наступний рік. І на цьому тлі тривожно звучать слова представників української влади про те, що “запускати медіаринок саме як ринок, як економічно вигідні проєкти, ми будемо вже після війни“. Водночас важливо розробляти ефективні рішення для створення сприятливих умов для розвитку плюралістичного медіасередовища в Україні вже зараз. Це не лише сприятиме наближенню законодавства України до європейських стандартів та виконання вимог ЄС, а й є важливим фактором для досягнення перемоги у війні проти Росії.
Дарія Опришко, кандидатка юридичних наук, старша наукова співробітниця Інституту інформаційного, телекомунікаційного та медіаправа університету Мюнстера (Німеччина), експертка Центру прав людини ZMINA
