Що таке тіньовий звіт для ЄС і як незалежні експерти оцінили поступ України за рік

Українські незалежні експерти вже два роки аналізують стан реформ та виконання владою євроінтеграційних зобов’язань, щоб надіслати висновки до ЄС.

Наприкінці жовтня вони презентували Тіньовий звіт до Звіту Єврокомісії щодо України у 2024 році за розділами “Правосуддя та фундаментальні права” та 24 “Юстиція, свобода та безпека”, які мають вирішальне значення у переговорному процесі щодо вступу країни-кандидата до ЄС.

Цьогорічний звіт став другим таким аналітичним документом, які коаліція громадських організацій підготувала для Єврокомісії. Експерти вказали на позитивні зрушення та критичні моменти, які потребують термінового вирішення.

Наводимо основні моменти та оцінку громадськості прогресу України на шляху вступу до ЄС за останній рік, зокрема у сфері основоположних прав та правосудді.

Що таке тіньовий звіт у процесі євроінтеграції

Під час підготовки вступу до Євросоюзу Україна має запровадити низку реформ та узгодити своє законодавство із правом ЄС. Єврокомісія оцінює прогрес країни-кандидата за рік, вивчаючи як офіційні звіти уряду, так і незалежні звіти від аналітичних центрів та громадських організацій. Підготовка тіньових звітів – це регулярна практика для всіх країн-кандидатів, які прагнуть вступити до ЄС.  

Тіньовий звіт (shadow report) – це незалежна альтернативна оцінка роботи уряду та інших офіційних структур щодо виконання критеріїв членства у ЄС, пояснив виконавчий директор Transparency International Ukraine Андрій Боровик у колонці для “УП”:

“Такий документ створюється експертами й громадянським суспільством на запит європейських партнерів – це такий собі погляд “збоку” на перебіг реформ в країні. Важливо, що ЄС не втручається у підготовку висновків, а за зміст документа повністю відповідають громадські організації, які його готують”.

Альтернативний звіт від громадянського суспільства потрібен, щоб врівноважити результати, які подає уряд, який нерідко акцентує на успіхах. Тоді як незалежні експерти підходять до оцінки поступу євроінтеграційних реформ більш критично і вказують на найбільші проблеми та недоліки впровадження реформ.

Завдяки тіньовому звіту Єврокомісія отримує ширшу оцінку того, що українська влада реально виконала з рекомендацій, які ЄС надала раніше. Експерти не лише вказують на наявні проблеми, але й пропонують, як їх вирішити.

Коаліція громадських організацій підготувала Тіньовий звіт до Звіту Єврокомісії щодо України у 2024 році за розділами “Правосуддя та фундаментальні права” та 24 “Юстиція, свобода та безпека” переговорного кластера 1 “Основи процесу вступу”. Цей переговорний кластер відкривається першим із шести і закривається останнім. Від прогресу у цих сферах залежатиме вступ України до ЄС.

Документ за розділами 23 і 24 охоплює прогрес та проблеми у сферах верховенства права, боротьби з корупцією та організованою злочинністю, захисту основоположних прав і свобод людини, візової політики та міграції.

Цьогорічний тіньовий звіт містить понад 500 рекомендацій на близько 1000 сторінок. Минулого року коаліція громадських організацій уперше підготувала альтернативний аналіз до звіту Єврокомісії. Цей документ отримав високу оцінку з боку Європейської комісії, а рекомендації були враховані у дорожній карті з питань верховенства права, яка визначає прогрес реформ для відкриття переговорів про вступ до ЄС за кластером 1.

 Як на звіт громадськості відреагували в уряді

До підготовки тіньового звіту долучаються десятки найбільш авторитетних експертів, розповіла під час презентації тіньового звіту 23 жовтня виконавча директорка ГО “Лабораторія законодавчих ініціатив” Світлана Матвієнко. 

За її словами, було проведено близько 200 інтерв’ю із представниками державної та судової влади, різних інституцій. Тому “тіньовий звіт” не означає, що документ є “опозиційним”.

Віцепрем’єр з євроінтеграції Тарас Качка оцінив цьогорічний тіньовий звіт як такий, що показує прогрес реформ у сфері антикорупції, верховенства права, правосуддя. Він зауважив, що щоденна робота незалежних інституцій часто є важливішою, ніж “звершення”.

“Статистика НАБУ, Вищої ради правосуддя свідчать, що вони функціонують добре, тому ми маємо неймовірний прогрес у плані реформи верховенства права”, – зазначив урядовець.

За словами заступниці керівника Офісу президента Ірини Мудрої, загалом підготовка тіньового звіту говорить про зрілість громадянського суспільства та зрілість влади, яка готова до конструктивного діалогу. 

“Цей тіньовий звіт є дуже важливим інструментом для наших подальших процесів”, – зауважила Мудра.

Про важливість тіньового звіту для уряду сказала і заступниця міністра юстиції України з питань європейської інтеграції Людмила Сугак:  

“Минулого року, коли ми готувалися до скрінінгу, були дуже раді, що перед нашою поїздкою до Брюсселя отримали тіньовий звіт. Це був для нас як дороговказ, що ще треба допрацювати”.

Вона додала, що у міністерстві не сприймають тіньовий звіт як опозиційний – у документі “підсвічено” багато правильних ідей, на які слід звернути увагу, а конструктивна критика дає можливість розвиватися. 

Стійкі виклики та уповільнення реформ у сфері правосуддя та боротьби з корупцією

У тіньовому звіті експерти вказали, що у багатьох сферах відзначається уповільнення реформ або стійкі проблеми, які не вирішилися за минулий рік.

Зокрема, з вересня 2024 року до липня 2025 року деякі процеси реформування судової влади та конституційного судо­чинства уповільнилися порівняно з попереднім роком.

У звіті до найбільш суттєвих проблем відносять зупинку роботи Великої Палати та Другого сенату Конституційного Суду України, тиск із боку ДБР на Вищу кваліфікаційну комісію суддів, провал конкурсу до Вищого антикорупційного суду, зволікання зі створенням вищих адміністративних судів та нові схеми масш­табної корупції в окремих судах.

У аналітичному документі перелічуються позитивні зміни: старт роботи Служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя, звільнення низки суддів-корупціонерів, затвердження єдиних показників для оцінки доброчесності та професійної етики судді, призначення суддів місцевих судів, старт добору кандидатів на 1800 вакантних посад суддів у місцевих судах, поступ у конкурсі до апеляційних судів та прийняття закону щодо створення двох вищих адміністративних судів.

У тіньовому звіті зазначається, що традиційними для судової системи залишаються проблеми надмірного навантаження, браку суддівських кадрів, низького рівня фінансування та посягання на незалежність судової влади:

 “Окремим питанням, що стало актуальним із червня 2025 року, є завершення каденції міжнародних експертів у конкурсній комісії з добору Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, що потребує негайного реагування”.

Особлива увага приділена сфері боротьби з корупцією та спробі влади в липні 2025 року позбавити незалежності антикорупційні органи – НАБУ і САП. 

У звіті зазначено, що 22 липня закон був ухвалений з порушенням демократичних процедур, а мирні акції протесту та заяви громадських організацій не переконали президента накласти вето. В результаті інституційна незалежність та самостійність САП та НАБУ була поставлена під загрозу на 9 днів:

“Хоч шкідливий закон №4555 майже повністю деактивували 31 липня 2025 року, окремі його положення досі чинні та можуть мати негативні наслідки, як і спірні положення прийнятого закону №4560″.

Аналітики звернули увагу й на певні позитивні зрушення у роботі антикорупційних інституцій. Зокрема, йдеться про масштабний набір нових працівників до НАБУ та САП, затвердження стратегії розвитку НАБУ та початок роботи над стратегією інституційного розвитку САП, ухвалення закону, що вдосконалив порядок укладення угод у справах про корупцію. Також відзначили формулювання Верховним Судом важливих правових позицій щодо розмежування службових злочинів та вжиття НАБУ заходів для підвищення рівня інформаційної безпеки.

Прогалини у сфері основоположних прав 

У сфері основоположних прав є дві рамки, які стосуються виключно всіх прав людини, зазначила під час презентації тіньового звіту голова правління Центру прав людини ZMINA Тетяна Печончик.

Перша – Національна стратегія у сфері прав людини, яка вперше була прийнята ще в 2015 році, і зараз потребує оновлення. Це базовий документ, який визначає ключові вектори діяльності у сфері захисту прав людини в Україні. Для її виконання уряд затверджував план дій на 2021–2023 роки.  

Восени 2022 року Міністерство юстиції ініціювало оновлення положень стратегії з урахуванням викликів широкомасштабного вторгнення РФ. Свої пропозиції для оновлення тексту документа запросили подати представників правозахисних організацій. Пропозиції від влади та організацій громадянського суспільства опрацювали й передали до Офісу президента у 2023 році. Проте онов­лення стратегії не відбулося, і план дій для її реалізації після 2023 року не був затверджений.

Водночас пропозиції, які були напрацьовані у 2022–2023 роках, уже неактуальні, звертають увагу експерти тіньового звіту. Тому слід повторно розпочати збирати пропозиції для оновлення стратегії та напрацювання дій на 2026–2028 роки.

4 червня 2025 року Мін’юст відкликав проєкт указу президента №119 (від 24 березня 2021 року) із пропозиціями оновлення стратегії, які напрацювали 2023 року. Це було пов’язано з потребою погодити стратегію з дорожньою картою з питань верховенства права. Наприкінці липня 2025 року міністерство запросило громадські правозахисні організації надати пропозиції для оновлення стратегії.

У тіньовому звіті експерти рекомендують оновити національну стратегію у сфері прав людини з огляду на виклики 2025 року та затвердити план дій на її виконання до 2028 року.

“Дуже важливо, щоб ми мали певний дороговказ, куди ми стратегічно рухаємося, що маємо зробити, і щоб до цієї стратегії був напрацьований новий план дій”, – зазначила Тетяна Печончик.

Друге важливе питання – інституція Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, яка також відповідає за захист всіх без винятків прав людини.

“Для нас дуже важливо, щоб ця інституція була компетентною, незалежною і мала адекватні фінансові ресурси для своєї діяльності”, – додала Печончик.

За її словами, чинний закон про Уповноваженого Верховної Ради з прав людини є досить застарілим і потребує реформування. Навесні до парламенту був внесений пакет законопроєктів, які містять багато важливих змін, водночас там є і суттєві прогалини.

“Ці законопроєкти не містять двох ключових речей. Перше – це участь громадськості, зокрема правозахисної спільноти, в процедурі вибору Омбудсмана, як передбачають Паризькі принципи ООН. У законопроєктах це було прибрано на момент реєстрації”, – звернула увагу правозахисниця.

Другий важливий момент – “міна” під інституційною незалежністю Уповноваженого. Після введення воєнного стану в парламенті запроваджена можливість звільняти омбудсмана через висловлення йому недовіри в парламенті.

У тіньовому звіті зазначається, що нова редакція закону про Уповноваженого містить низку позитивних змін: зниження вікового цензу для кандидатів на посаду Уповноваженого з 40 до 35 років, впровадження процедури призначення на цю посаду з чітким визначен­ням строків для кожного етапу її проходження. Омбудсману пропонується надати право звертатися з пропозицією щодо ратифікації міжнародних договорів у сфері прав людини. Також – право сприяти документуванню воєнних злочинів та грубих порушень прав людини, поверненню громадян України з території держави-агресора та виїзду з ТОТ України, звертатися до парламенту з пропозицією створення тимчасової слідчої або спеціальної комісії.

Водночас автори звіту наголошують, що “у разі ухвалення законопроєкту №13181 в поточній редакції поряд з інсти­туційним посиленням Уповноваженого збережеться можливість політичного впливу на інституцію через непрозору та неінклюзивну процедуру висування кандидата на посаду Уповноваженого”.

Рекомендації владі щодо захисту прав людини

Над розділом тіньового звіту щодо основоположних прав працювали близько 20 експертів із 12 правозахисних організацій, серед яких: Лабораторія цифрової безпеки, Центр прав людини ZMINA, Харківський інститут соціальних досліджень, Центр демократії та верховенства права, Центр “Соціальна Дія”, Fight for Right, Конгрес національних громад України, Точка опори ЮА, Українська правова консультативна група, Право на захист, Центр політико-правових реформ, Ла Страда-Україна. При підготовці звіту проводили інтерв’ю із багатьма іншими правозахисними організаціями, і їхню думку було враховано.

 Права людей з інвалідністю

Упродовж останнього року в Україні спостерігається певний прогрес у норматив­ному регулюванні прав людей з інвалідністю у сферах, на які звертають особливу увагу Європейська комісія та Комітет ООН з прав людей з інвалідністю. Так, почалася робота над процесом деінституціоналізації, реформою системи соціальних послуг, оцінкою інвалідності, працевлашту­вання. Питання доступності стали більш видимі в правовому полі у сфері відбудови.

“Однак ці процеси реалізуються повільно та не завжди відповідають стандартам Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю та законодавству ЄС, яке держава має синхронізувати з національним”, – звертають увагу автори звіту.

На тлі повномасштабної війни зростає кількість переміщених осіб з інвалідністю та стар­шого віку, руйнування громад призводить до розриву традиційних ланцюгів підтримки, у зв’язку із чим проблема інституціоналізації лише загострилася.

Кількість “звичних” інтернатних закладів невпинно поповнюється інституціями нового формату, які виникають через неспроможність забезпечити вимушено переміщених осіб з інвалідністю та старшого віку доступним житлом у громадах.

Багато інтернатних закладів залишаються на прифронтових територіях. Від початку повномасштабної війни щонайменше 25 інституцій постраждали від обстрілів, були поранені і загиблі.  Україна досі не має достовірної інформації про долю людей в закладах, які залишилися на ТОТ. Протягом 2022–2024 років жодну людину з інтернату на ТОТ не повернули в межах офіційних обмінів.

Правозахисники у звіті рекомендують низку кроків, серед яких: 

• законодавчо обмежити приймання нових людей в інституції;
• прийняти заборону щодо будівництва нових або відбудови зруйнованих та капітальних ремонтів інституцій;
• скасувати практику обмеження правоздатності (дієздатності) та інститут опікунства, розробити механізми підтриманого прийняття рішень;
• розширити спектр послуг підтримки в громадах на основі міжнародних стан­дартів;
• негайно провести евакуацію інституцій з усіх прифронтових територій із недо­пущенням повторної інституціоналізації;
• створити механізми громадського контролю за інституціями та більш відкри­того доступу до них;
• запровадити правозахисний підхід до оцінювання інвалідності на основі міжнародних кращих практик.

 Права дітей

У сфері захисту прав дітей є низка викликів, пов’язаних із російською агресією проти України. Росія продовжує вчиняти злочини проти українських дітей – через обстріли вони зазнають каліцтв, гинуть, їх втягують у війну (мілітаризують і вербують), примусово переміщують на тимчасово окупованих територіях.

В Україні триває реформа деінституалізації, проте за рік суттєвих змін не відбулося, йдеться у звіті. Зокрема є ризики, що Стратегія забезпечення права кожної дитини на зростання в сімейному оточенні може бути невиконана через брак державного фінансування та певну декларативність зобов’язань.

Експерти звернули увагу, що ключовими перепонами для розвитку сімейних форм виховання є брак персоналу соціальних служб, через що уповільнюється усиновлення та влаштування дітей у прийомні сім’ї, Дитячі будинки сімейного типу, невідповідна підготовка кадрів, пріоритет в усиновленні маленьких дітей, а також нестача ювенальних суддів, через що справи із забез­печення права дитини на сім’ю можуть розглядатися місяцями.

Попередження катувань

Під час відвідувань місць несвободи, підпорядкованих різним органам влади, монітори Національного превентивного механізму (НПМ) виявили системні порушення прав і свобод людини: на захист від катувань, жорстокого або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання; на достатній життєвий рівень; на свободу та особисту недоторканність; на охорону здоров’я, медичну допомогу; на життя та безпечні умови утримання; на працю та захист від експлуатації; прав осіб з інвалідністю та маломобільних груп населення та інших.

Визначення терміну “катування” за українським законодавством досі не відповідає міжнародним стандартам, де суб’єктом вчинення катування може бути лише функціонер держави – посадові особи чи інші особи, які виступають як офіційні. Це потребує внесення змін до ст. 127 КК України.

“Залишається актуальною проблемою неефективність досудового розслідування за ст. 127 КК України (катування), що полягає у непритягненні винних осіб до кримі­нальної відповідальності, відсутності публічного звітування щодо процесу та резуль­татів розслідування тощо”, –  зазначається у звіті. 

Експерти рекомендують забезпечити подальше впровадження Стамбульського протоколу, щоб застосовувати медичний стандарт раннього виявлення та документування доказів катувань. Також –  включити пенітенціарну медицину до загальної системи охорони здоров’я, яка координується та фінансується МОЗ. У звіті також наголошується на необхідності терміново релокувати установи або евакуювати людей у місцях несвободи, що розташовані в зоні активних бойових дій або в наближених до неї населених пунктах.

 Права нацменшин і свобода релігії

У сфері захисту прав національних меншин у 2024 році були мінімальні зміни в законодавстві. Автори звіту відзначили, що Державна служба з питань етнополітики та свободи совісті (ДЕСС) проводила інтенсивну, якісну та злагоджену роботу органів дер­жавної влади для імплементації змін до законодавства щодо національних меншин.

“У сфері сприяння інтеграції ромів в українське суспільство варто привітати ініціативу дослідження з виявлення потреб ромської громади, результати якого мають бути враховані під час підготовки нового Плану заходів щодо ромської стратегії на період з 2026-го по 2028 рік”, – зазначено у документі.

Натомість у сфері релігійної свободи, навпаки, відбулися важливі зміни. 23 вересня 2024 року набрав чинності Закон “Про захист конституційного ладу у сфері діяльності релігійних організацій”, яким припиняється діяльність Російської православної церкви (РПЦ) та афілійованих із нею релігійних організацій. Це надає підстави для припинення діяльності Української православної церкви (УПЦ), яка є найбільшою мережею релігійних організацій в Україні.

Інша важлива тема – відмова від служби в армії з мотивів сумління. Під час воєнного стану альтернативна служба не передбачена. Водночас у березні 2025 року Венеційська комісія на запит Конституційного Суду України надала висновок, що навіть за умови загальної мобілізації людина не може бути змушена носити або використовувати зброю, якщо це є неприпустимим згідно з її релігійними переконаннями.

Тож у тіньовому звіті рекомендується внести зміни до Закону України “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію”, які дозволять проходження альтернативної (невійськової) служби під час мобілізації.

Боротьба з дискримінацією

В Україні не відбулося істотного прогресу у сфері протидії дискримінації та злочинам на ґрунті нетерпимості, базове антидискримінаційне законодавство залишається фрагментарним і не відповідає всім положенням Директив ЄС, зазначається у звіті.

Зокрема, Закон “Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні” досі не містить таких ознак, як “сексуальна орієнтація, “гендерна ідентичність”, “ВІЛ-статус”, “стан здоров’я” чи “досвід переселення”, що призводить до обмеження захисту для цих груп.

“Слабкою залишається система правового захисту потерпілих від дискримінації – немає ефективних механізмів швидкого розгляду справ, перенесення тягаря дока­зування чи позасудових способів вирішення спорів. Омбудсман формально виконує функцію органу рівності, однак не має повнова­жень щодо накладення санкцій та спроможності брати участь у справах як експертна інституція, а суди рідко залучають його до таких процесів”, – звертають увагу актори документа.

Наразі кримінальне законодавство України не відповідає стандартам Рамкового рішення Ради ЄС 2008/913/JHA про боротьбу з деякими формами та проявами расизму і ксенофобії засобами кримінального права. Кримінальний кодекс України звужує мотив нетерпимості лише до расової, національної чи релігійної нетерпимості, не охоплюючи сексуальну орієнтацію і ген­дерну ідентичність (СОГІ) чи інші захищені ознаки. Також зазначається, що Сімейний кодекс України досі дискримінує одностатеві нереєстровані пари.

“За всі роки Україна досі не побудувала системи збору даних, вони досі не дезагрегу­ються, збираються нецентралізовано та несистемно, що унеможливлює створення ефективної політики протидії дискримінації”, – звертають увагу автори звіту.

Експерти рекомендують подати заявку на членство України в Агентстві Європейського Союзу з фундаментальних прав (FRA) та застосовувати його методологію у зборі й аналізі даних. Також – розробити державну стратегію запобігання дискримінації та нетерпимості, надати Уповноваженому ВР з прав людини право надавати обов’яз­кові експертні висновки у справах про дискримінацію, посилити спроможність органів виконавчої влади, правоохоронних органів та суддів запобігати та протидіяти дискримінації.