Свобода слова під час конфлікту: коли обмежувати і як. Практика ЄСПЛ
Майже всі країни світу визнають право на свободу слова конституційним або основним правом. Її концепція має багато послідовників. Але набагато менше практиків.
Окупація Криму та військова агресія Росії на Донбасі не лише відкрили дискусію в Україні щодо того, коли і за яких умов державні органи влади та правопорядку мають право обмежувати свободу вираження поглядів, озираючись на захист нацбезпеки і територіальної цілісності країни. Війна також вплинула на законодавство України щодо свободи слова та свободи вираження поглядів. З’явились обмеження у вигляді мовних квот: на друк та публікацію засобів масової інформації іншими мовами, ніж українська, на видавничу справу, музику та кіно.
Впровадження деяких з цих норм і обмежень спричинило критику правозахисників. Представники офіційної влади переконували, що свободою слова необхідно поступитися, прикриваючи це захистом національних інтересів. Контраргументом правозахисників та неурядових організацій, зокрема міжнародних, була необхідність дотримання цього права, адже воно є одним з фундаментальних прав людини, необхідною складовою демократії та запобіжником розвитку тоталітаризму і зловживанням влади.
Конституція України містить гарантії свободи слова та свободи вираження поглядів. Україна є підписанткою Європейської конвенції про права людини. Стаття 10 конвенції гарантує свободу вираження поглядів. Крім того, Україна ратифікувала Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, який гарантує свободу слова та вираження поглядів. Попри все це у Всесвітньому індексі свободи преси “Репортерів без кордонів” у 2019 році Україна посідає 102-ге місце, опустившись на один щабель порівняно з 2018-м, і шостий рік поспіль входить до списку “частково вільних країн” у рейтингу “Свобода в мережі” міжнародної правозахисної організації Freedom House.
У звітах цієї організації, що стосуються зв’язку свободи преси і демократії, наголошується, що обмеження свободи преси часто передують урізанням інших прав людини.
Водночас виклики у вигляді гібридної війни з боку Росії, поширення фейків та маніпуляцій створюють в українському суспільстві запит на дії у відповідь.
Утім, на переконання експертів громадської організації “Платформа з прав людини”, починаючи з 2014 року до українського законодавства не було внесено системних змін, які б дозволяли балансувати ці речі. А численні суспільні дискусії на тему пошуку балансу між дотриманням права на свободу слова та національних інтересів продемонстрували брак досвіду із розв’язання цього складного питання.
З огляду на це “Платформа з прав людини” створила посібник “Свобода слова в умовах збройного конфлікту. Огляд практики Європейського суду з прав людини”. Тут зібрані рішення ЄСПЛ, де наведено правові підходи до пошуку балансу між правом на свободу вираження та потребою в захисті національних інтересів, територіальної цілісності, запобіганні заворушенням та злочинам тощо.
“Посібник розглядає саме випадки обмеження свободи слова, зокрема закриття редакцій або припинення діяльності ЗМІ за поширення контенту, пов’язаного з висвітленням дій в умовах збройних конфліктів”, – каже один з укладачів посібника адвокат Олександр Бурмагін.
Він сподівається, що видання стане першим кроком задля знаходження балансу між інтересами, які конкурують.
Водночас автори вважають, що посібник буде корисним журналістам, редакторам, адвокатам, слідчим, прокурорам, суддям та іншим юристам, які працюють з описаною проблематикою, викладачам профільних журналістських і юридичних вищих навчальних закладів та установ, які здійснюють перепідготовку та підвищення кваліфікації зазначених вище осіб, а також широкому колу читачів.
Розробники наголошують, що практика ЄСПЛ не дуже велика, але достатня для розуміння висновків та стандартів, які застосовував суд, балансуючи свободу вираження поглядів із гарантуванням нацбезпеки.
Коли обмеження непропорційні і порушують права людини
У посібнику наводять кілька кейсів, де ЄСПЛ визнав, що стаття 10 Європейської конвенції про свободу вираження поглядів була порушена.
Один з них – “Сенер проти Туреччини“. Заявницею тут виступала власниця і редакторка стамбульського щотижневика “Хаберде Йорумда Герсек” (Haberde Yorumda Gercek – “Правда новин і коментарів”) Пелін Сенер. У 1993 році Стамбульський суд державної безпеки постановив конфіскувати один з номерів видання через статтю “Aydin Itirafi”, де начебто була сепаратистська пропаганда, спрямована проти цілісності держави. У спірній публікації гостро критикувалася політика уряду і дії державних сил безпеки щодо населення курдського походження. Суд висунув звинувачення в сепаратистській пропаганді власниці видання Пелін Сенер відповідно до розділу 8 Закону “Про запобігання тероризму”.
Під час процесу в Стамбульському суді державної безпеки Сенер заперечувала обвинувачення, заявляючи, що стаття не містить сепаратистської пропаганди. Також вона заявила, що справа проти неї мала на меті покарання видання. Сенер посилалася на статтю 10 Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод і стверджувала, що розділ 8 Закону “Про запобігання тероризму” обмежував її право на свободу вираження поглядів, а тому суперечив як Конституції Туреччини, так і конвенції. Турецький суд визнав заявницю винуватою і засудив її до шести місяців в’язниці та грошового штрафу в 50 млн турецьких лір. Після низки оскаржень вироку в національних судах Сенер домагалася лише заміни строку ув’язнення на умовний. Згодом Стамбульський суд держбезпеки визнав винуватим у скоєнні злочину й автора статті Ерхана Алтуна та засудив його до майже тринадцяти з половиною місяців в’язниці й грошового штрафу в понад 111 млн турецьких лір. Однак суд одразу застосував до автора умовне покарання.
Під час розгляду справи ЄСПЛ звернув увагу на очевидний та беззаперечний факт, який указував на те, що трапилося втручання в право Сенер на свободу вираження думки і слова, оскільки її обвинуватили та засудили до тюремного ув’язнення відповідно до Закону “Про запобігання тероризму”. Це втручання, за принципами суду, має вважатися таким, що порушило статтю 10 конвенції, якщо воно не було “передбачене законом”, не мало щонайменше одну легітимну мету, зазначену в п. 2 статті 10 конвенції, і не було “необхідним у демократичному суспільстві” для досягнення такої мети.
Щодо критерію “передбачене законом”, ЄСПЛ, як і Комісія з прав людини, вирішив, що оскільки засудження Сенер ґрунтувалося на нормах Закону “Про запобігання тероризму”, то втручання у свободу вираження може бути розцінене як “передбачене законом”. Сама Сенер не оскаржувала цього.
Судді ЄСПЛ зазначили, що турецький уряд у своїх заходах щодо Сенер мав на меті досягнути гарантування національної безпеки та громадського порядку.
З огляду на те що заявницю визнали винуватою в поширенні сепаратистської пропаганди, суд зауважив, що спірне втручання необхідно розглядати також у контексті основної ролі преси в забезпеченні належного функціонування системи політичної демократії. Преса не має переступати меж, встановлених, зокрема, для захисту життєво важливих державних інтересів, на неї покладається обов’язок поширювати інформацію та ідеї з політичних проблем, включно і зі спірними питаннями, а громадськість має право отримувати цю інформацію. Суд підкреслив, що обов’язки і відповідальність, якими супроводжується здійснення права на свободу вираження поглядів співробітниками редакцій ЗМІ, мають особливе значення в напружених і конфліктних ситуаціях.
Європейський суд врахував занепокоєння турецької влади стосовно поширення поглядів, що, на її думку, могли б суттєво посилити напруження, яке існує в країні, та зазначив, що журнал Сенер опублікував статтю, написану представником інтелігенції, який висловив свої погляди на курдську проблему.
ЄСПЛ зауважив, що, хоча тон деяких фраз здається агресивним, зокрема тієї, яку особливо виділив уряд, стаття загалом не вихваляє насильства і не підбурює ні до ненависті, ні до помсти або взаємних звинувачень, ні до збройного опору. Навпаки, ця стаття є інтелектуальним аналізом курдської проблеми і закликає покінчити зі збройним конфліктом.
Окрім цього, суд підкреслив, що заявниця була засуджена не за підбурювання до насильства, а за поширення сепаратистської пропаганди. ЄСПЛ зробив висновок, що турецька влада не надала достатньої ваги праву суспільства бути поінформованим про інші погляди на ситуацію на південному сході країни.
Таким чином, підстави, висунуті Стамбульським судом державної безпеки для засудження Сенер, не можуть бути розцінені як достатні для виправдання втручання в її право на свободу вираження поглядів. ЄСПЛ також зазначив, що хоча остаточне покарання, накладене на заявницю, було умовним, проте вона зіткнулась із загрозою відбування серйозного покарання. А умовний вирок мав ефект обмеження роботи заявниці як редакторки і скорочення її можливостей представляти громадські погляди, що присутні в суспільних дискусіях та існування яких не можна заперечувати.
Після розгляду справи ЄСПЛ зробив висновок про те, що засудження Сенер турецьким судом було непропорційним поставленим цілям і, відповідно, не було “необхідним у демократичному суспільстві”. Тому відбулося порушення статті 10 конвенції.
Коли ЄСПЛ визнає обмеження для медіа виправданим
У посібнику серед інших виділяється справа каналу “Рож ТВ А/С” проти Данії”, п’ятої країни в індексі свободи преси. Решта країн-відповідачів, справи проти яких розглянули розробники посібника, давно ув’язнили свободу слова. Серед цих країн Росія, Туреччина та Азербайджан. Їхня судова система більше схожа на фасад вілли, за стінами якої криється в’язниця, ніж на правосуддя.
Справа проти Данії стосувалася данського телевізійного каналу, яким керувала інша данська компанія – “Мовлення Месопотамії” – з ліцензією на мовлення по всій Європі та Близькому Сходу переважно курдською мовою.
У 2006–2007 роках Туреччина поскаржилася до Ради з питань радіо і телебачення Данії та звинуватила “Рож ТВ” у підтримці “Робітничої партії Курдистану”, яка визнана терористичною організацією в Туреччині та всьому Євросоюзі. Данський наглядач вирішив, що компанія не порушила правил та не знайшов розпалювання ненависті. У 2008 році Німеччина заборонила на своїй території “Мовлення Месопотамії” через те, що її програми суперечили законодавству країни. Скасування заборони розглядали німецькі суди.
Конституційний суд Німеччини дійшов висновку, що “Рож ТВ” показувала РПК в явно вигідному світлі, віддзеркалювала мілітаристський та насильницький підходи, що відбувалося з відома директорів “Мовлення Месопотамії”. Через канал намагалися виправдати збройну боротьбу РПК та насильство. “Мовлення Месопотамії” відігравало роль у розпалюванні сутичок між турками та курдами в Туреччині й посиленні напруги між ними в Німеччині.
“Рож ТВ” скаржилася, що лише данські органи влади мали повноваження контролювати її діяльність. Суд справедливості Європейського Союзу у своєму попередньому рішенні в об’єднаних справах зазначив, що діяльність та цілі цього телерадіомовника суперечать забороні порушення принципів міжнародного взаєморозуміння і справу має вирішувати національний суд.
У вересні 2010 року компанію звинуватили в порушенні норм Кримінального кодексу через сприяння діяльності РПК. На початку 2012 року суд Копенгагена зазначив, що програми передавали лише погляди РПК і значною мірою фінансувалися РПК. Суд оштрафував мовника на майже 350 тисяч євро. Вищий суд Південної Данії згодом підтримав цей вирок, збільшив штраф майже вдвічі та забрав у “Рож ТВ” ліцензію на мовлення.
Компанія звернулася до Верховного суду зі скаргою, проте суд підтримав рішення про позбавлення ліцензії більшістю голосів. У серпні 2013 року “Рож ТВ” оголосила про своє банкрутство і звернулася до ЄСПЛ. Розглядаючи питання щодо прийнятності заяви, Європейський суд з прав людини нагадав про загальні принципи, що мають бути застосовані в справах про свободу вираження поглядів, та про те, що завданням суду є не перегляд рішень національних судів щодо тлумачення та застосування національного права, а лише розгляд того, чи було порушення статті 10 конвенції внаслідок рішень органів державної влади.
Національні суди приділили пильну увагу вивченню обставин справи й уважно вивчили подані сторонами докази та різні права осіб, зокрема і право на свободу вираження компанії-заявника. ЄСПЛ не знайшов жодних підтверджень того, що національні суди не ґрунтували своїх висновків на прийнятному оцінюванні відповідних фактів.
Під час ухвалення рішення ЄСПЛ узяв до уваги спірні програми, які містили підбурювання до насильства і підтримку терористичної діяльності, та той факт, що зазначені погляди поширювалися на широку аудиторію через телевізійне мовлення і мали прямий зв’язок із найважливішим у сучасному європейському суспільстві питанням – запобіганням тероризму та висловлюваннями, пов’язаними з терористичною діяльністю, які захищають використання насильства. Через це суд постановив, що заява має бути відхилена.
Ознаки висловлювань, які не захищає стаття про свободу слова
Підсумовуючи викладене в посібнику, автори звертають увагу на те, що можливість обмеження свободи висловлювання в демократичній державі навіть в умовах збройного конфлікту повинна мати винятковий характер та відповідати певним стандартам, зокрема щодо “необхідності в демократичному суспільстві”.
Розробники виокремили підхід, який застосовує ЄСПЛ у вирішенні справ за статтею 10 конвенції щодо публікацій, які стосуються збройного конфлікту. Найголовнішим вони називають те, що ЄСПЛ звертає увагу, чи були з боку заявників підбурювання до ненависті, мова ворожнечі, заклики до насильницького руйнування держави або виправдовування тероризму та діяльності терористичних організацій.
Автори також зібрали принципи розгляду ЄСПЛ справ і назвали висловлювання, на які не поширюється конвенційний захист.
Серед таких є такі висловлювання, які виправдовують воєнні злочини, зокрема тортури й сумарні страти; містять заклики до насильницького руйнування держави, вигнання та вбивства її жителів, а також пропаганду цього; стосуються поширення політичних ідей організації “Хізб ут-Тахрір”, що робить несумісними скарги ratione materiae з нормами конвенції; пропагують расизм; підбурюють до дискримінації, ненависті та насильства щодо мусульманських груп і шаріату тощо.
Водночас, згідно з принципами ЄСПЛ, на пресу покладаються обов’язки поширювати інформацію та ідеї з питань політики, включно й з тими, що належать до спірних. До того ж межі дозволеної критики стосовно уряду є значно ширшими, ніж щодо звичайного громадянина чи навіть політика. У демократичному суспільстві дії чи бездіяльність уряду мають бути предметом пильної уваги не лише законодавчої чи судової влади, але й громадськості.
Крім того, панівне становище уряду вимагає від нього стриманої позиції щодо порушення кримінального провадження, особливо якщо він має у своєму розпорядженні інші засоби реагування на невиправдані нападки і критику з боку опонентів.
Конституція України встановлює випадки, коли право на свободу вираження поглядів і слова може бути обмежене, у тому числі й в умовах збройного конфлікту, але автори посібника наголошують, що це має відповідати певним стандартам, зокрема щодо “необхідності в демократичному суспільстві”.
Олександр Бурмагін сподівається, що посібник стане в нагоді робочій групі, яка працює над новим медійним законопроєктом та має на меті почати запроваджувати ці механізми цивілізовано і відповідно до міжнародних стандартів у сфері прав людини та балансуванні.
