Реформування прокуратури: прорахунки та прогнози
На реформу прокуратури українське суспільство покладало багато сподівань. Великі очікування були й з приводу оновлення прокурорського складу на місцях шляхом проведення конкурсу. На жаль, результати виявилися не такими обнадійливими, як очікувалось. Чому так? Спробуємо розібратися.
Конкурсний відбір прокурорів
Реформувати прокуратуру планували через повне оновлення кадрів, про що свідчить пункт 10 Перехідних положень закону “Про прокуратуру” від 14 жовтня 2014 року. Але цього не сталося, адже у відведений цією нормою час (півроку) не створили відповідну комісію, яка б заново набрала прокурорів. Тому 21 квітня 2015 року ухвалили окремий закон, яким відтермінували набрання чинності попереднього – до 15 липня цього року. І з цього моменту почався пошук компромісного варіанту набору кадрів до прокуратури.
У результаті зійшлися на тому, що тестування слід влаштувати не для всіх прокурорів, а тільки для місцевих. До відбору ж керівництва 170 місцевих прокуратур (керівника місцевої прокуратури, його першого заступника та двох заступників) вирішили, окрім чинних прокурорів, допустити ще й зовнішніх кандидатів зі стажем роботи в галузі права понад 5 років. Восени за таким алгоритмом провели конкурс місцевих прокурорів. Щоправда, з 7980 посад вакантними залишилися близько 5850. Таким чином, кількість місцевих прокурорів було скорочена на 25%.
У рамках конкурсу усі діючі прокурори пройшли двоетапне тестування на знання законодавства та на загальні здібності. “Найуспішніші кандидати, відповідно до рейтингу, будуть призначені до оновлених місцевих прокуратур”, – зазначає представник управління реформ та забезпечення якості роботи Генеральної прокуратури України (ГПУ) Марина Цапок. За її словами, на конкурс керівників районних та міських прокуратур подалося понад 5000 кандидатів. З них понад 2600 взяли участь у співбесідах з конкурсними комісіями, які стали останнім випробуванням на шляху до посади. Після чого для призначення було рекомендовано 930 кандидатів, з яких 53% до цього не працювали керівниками районних прокуратур, а 8%, тобто 73 кандидати, взагалі не були працівниками органів прокуратури. До трійок фіналістів увійшло 465 кандидати, 52% з яких – це колишні керівники районних та міських прокуратур, 45% – прокурори, які не займали керівних посад, і лише 3% – це зовнішні кандидати.
Генеральний прокурор призначив 154 особи на адміністративні посади, серед яких 72% – колишні керівники районних чи міських прокуратур. Такий вибір, за словами секретаря конкурсної комісії з відбору керівників місцевих прокуратур Дениса Монастирського, обумовлений прагненням призначити найдосвідченіших прокурорів, які, на думку керівництва ГПУ, повинні мати багаторічний досвід роботи на керівних посадах в органах прокуратури. Тобто є вихідцями зі старої системи, яку намагаються реформувати.
“Такий підхід не дозволив суттєво оновити прокурорські кадри, – зазначає Денис Монастирський. – Серед зовнішніх кандидатів у львівській комісії, де я працював, були люди, яких називають “рєшалами”. Адже вони вміло залагоджували справи у судах чи правоохоронних органах. Тому, почувши про конкурс у місцеві прокуратури, одразу ж подалися туди, аби продовжити працювати так і надалі, але вже на прокурорській посаді. Ми, завдяки громадськості та адвокатам, виявляли таких людей, щоб не допустити їх до наступного етапу відбору”.
Зміна функцій прокуратури
Попри це залишається незрозумілим: чому цей конкурс не набув популярності серед відомих юристів – адвокатів, нотаріусів, юрисконсультів, помічників суддів інших представників правничої професії? Однією з вагомих причин, на думку експертів, є низький рівень зарплати. Йдеться про рішення уряду від 30 вересня 2015 року з визначення суми окладів у 2 – 3 тис. грн. для прокурорів майбутніх місцевих прокуратур, чим Кабінет міністрів України фактично нівелював положення статті 81 закону “Про прокуратуру”, яка визначає суму винагороди прокурорів у 10 – 12 мінімальних зарплат.
“Уряд під час проходження кандидатами другого етапу конкурсу встановив, що керівники місцевих прокуратур і прокурори отримуватимуть учетверо менше. Це, на жаль, не покращило настроїв його учасників, – зазначає експерт Центру політико-правових реформ з кримінальної юстиції Олександр Банчук. – Та й фахівці-юристи ззовні прекрасно розуміють, що, пройшовши відбір у місцеві прокуратури, їм доведеться працювати у найнижчій ланці. А над ними, у вищих прокурорських кабінетах, залишаться на своїх посадах старі кадри, і знизу їм буде дуже важко змінити цю систему”.
Не сприяв популяризації конкурсу місцевих прокурорів і час оголошення про його проведення. Збір документів припав на літній період (кінець липня — серпень). Через це більше шансів його пройти з’явилося у чинних прокурорів.
Проте у них уже не буде можливості працювати по-старому, оскільки реформування підлягає сама система прокуратури. Заступник Генерального прокурора, член Конституційної комісії Віталій Касько вважає, що прокуратура нарешті стала частиною судової гілки влади. “Це є важливим елементом з точки зору філософії права, – додає він. – Адже радянський і пострадянський підхід до прокуратури полягав у тому, що це – окрема інституція, яка не належить до жодної гілки влади. Що, безумовно, не відповідало теорії поділу влади та європейським стандартам”.
Також прокуратуру позбавлять функцій загального нагляду, безпосереднього здійснення слідства, нагляду за дотриманням законодавства в пенітенціарній сфері.
“Помітним є суттєвий зсув у бік кримінального процесу, що є характерним для прокуратури європейського типу, функції якої переважно зосереджені у сфері кримінального судочинства і полягатимуть у процесуальному керівництві, підтриманні державного обвинувачення в суді, вирішенні інших питань в рамках кримінального провадження, контролю за діяльністю органів правопорядку, – пояснює Касько. – Адже прокуратура не повинна займатися представництвом громадян у судах, а лише представництвом інтересів держави у виняткових випадках”.
Виправлення недоліків
Важливим є вирішення проблеми політичного впливу на Генерального прокурора, якому Верховна Рада може висловити недовіру, знявши з посади. Яскравий приклад – зміна за останні два роки очільників ГПУ на вимогу народних депутатів, що не дало позитивних результатів. Адже Генеральний прокурор в Україні не є самостійною фігурою. Хоча у низці європейських країн він – звичайний чиновник. “Як, приміром, в Естонії, де Генерального прокурора призначає Міністр юстиції, – розповідає народний депутат, секретар Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Антон Геращенко. – Тому ми повинні перетворити його із політичної фігури на юриста, який має якісно виконувати свої обов’язки”.
Щоправда, не всі члени “Народного фронту” погоджуються з позицією Антона Геращенка. Нещодавно депутат Леонід Ємець заявив, що його фракція не голосуватиме за запропоновані Президентом зміни до Конституції України щодо правосуддя саме через позбавлення Верховної Ради повноважень висловлювати недовіру Генеральному прокурору.
Заполітизованою в Україні є й процедура призначення очільника ГПУ. “Європейці виробили рекомендації, відповідно до яких спершу слід отримувати схвалення представників юридичної спільноти щодо відповідної кандидатури на посаду Генерального прокурора. На їхню думку, комісія з поважних правників повинна пропонувати перелік достойних кандидатів президенту. Після чого той має обрати одного з них”, – пояснює експерт ЦППР Олександр Банчук. І додає, що такої процедури у нас немає, її слід запровадити шляхом внесення змін до Конституції України.
Негативним чинником, на думку експертів, вважається й функціонування військової прокуратури, в якій повинні працювати цивільні люди. Адже призначення та просування по службі військових прокурорів відбувається у порядку та за участі Верховного головнокомандувача, тобто Президента України, що є неприйнятним для органу державного обвинувачення у демократичному суспільстві. Крім того, в Україні відсутня традиція формування кримінальної політики, коли Генеральний прокурор щороку ставить перед своїми підлеглими пріоритетні завдання у вигляді боротьби з незаконним обігом зброї чи наркотиків.
Однозначно позитивним моментом реформування прокуратури можна назвати запровадження процедури, яка дозволяє громадськості контролювати прокурорські кадри. Йдеться про утворення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, яка запрацює з 15 квітня 2016 року. Вона прийматиме скарги громадян, незадоволених діяльністю прокурорів. Таким чином запроваджується відкрита і прозора система їхнього притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення. Це – додаткова можливість для очищення прокуратури. Сподіваємося, що з прийняттям анонсованих Президентом змін до Конституції, позитивних зрушень у цій сфері побільшає.
