Перевірка на зв’язки з РФ: чи має держава інструменти для люстрації
Російська Федерація чинить вплив на систему державного управління України не з 2022 року і навіть не з 2014-го. Цей вплив – через агентів у владних структурах, фінансові зв’язки, медійні маніпуляції – є давнім і системним. Повномасштабне вторгнення й окупація частини територій загострили проблему.
Центр прав людини ZMINA у своїй аналітичній записці “Як люстрація може стати одним з інструментів подолання наслідків російської збройної агресії проти України” зазначає, що на сьогодні єдиною відповіддю держави на факти співпраці з окупаційними органами влади та РФ є кримінальна відповідальність (так, наприклад, ще 2022 року Кримінальний кодекс доповнили статтею 111-1 про колабораційну діяльність, 111-2 про пособництво державі-агресору тощо).
Але кримінальне переслідування не єдиний можливий і не завжди відповідний інструмент. Адже не всі форми співпраці з окупаційною владою досягають межі злочину, і навіть там, де злочин є, кримінальна відповідальність має лише одну мету: покарання.
Люстрація ж має іншу мету – захист демократичних інститутів від людей, які можуть їх підривати зсередини, та формування суспільної довіри до публічної влади, зокрема й під час повоєнного відновлення деокупованих територій.
Люстрація – визнаний інструмент перехідного правосуддя, який застосовується для подолання наслідків збройних конфліктів і авторитарних режимів у багатьох країнах світу. Готовність українського суспільства до такого інструменту підтверджують дані опитування від соціологічної групи “Рейтинг”. Дослідження показало, що майже 70% українців схвально ставляться до люстрації як механізму відновлення довіри до влади після війни.
Розмова про люстрацію в Україні стосується двох різних категорій посад. Перша – призначувані: держслужба, правосуддя, силові структури, органи правопорядку. Певні механізми перевірки таких кандидатів на наявність звʼязків з РФ уже існують на практиці, проте вони не врегульовані законом, тому часто призводять до свавільних рішень та дискримінації громадян з українських територій, які тимчасово перебувають під окупацією РФ, чи громадян, які мають зв’язок з такими територіями (наприклад, родичів на ТОТ).
Друга – виборні: президент, народні депутати, депутати місцевих рад, міські голови. Тут ситуація складніша, адже Конституція суттєво обмежує підстави для позбавлення пасивного виборчого права. Архітектура люстрації для цих двох категорій не може бути однаковою.
Але яку б архітектуру не обрала держава, вся система впирається в одне фундаментальне питання: де брати інформацію для перевірки?
ZMINA спробувала розібратись, чи існує база даних про співпрацю з ворогом, зокрема на ТОТ України, яку держава може використати для люстраційних перевірок кандидатів. Хто таку базу формує, хто до неї має доступ і на яких правових підставах.
Попередній досвід та альтернатива “м’якої люстрації”
Якщо держава не матиме механізму перевірки кандидатів, виборці просто не знатимуть, за кого голосують. Якщо такий механізм буде впроваджений з порушенням стандартів прав людини, він не витримає наслідків судового оскарження й не досягне мети.
Україна вже зіткнулась із зауваженнями, зокрема через процедуру люстраційних перевірок кандидатів на призначувані посади: закон про очищення влади 2014 року отримав критику Венеційської комісії, а в рішенні в справі “Полях та інші проти України” ЄСПЛ встановив порушення конвенції – серед іншого через те, що закон застосовувався до надто широкого кола осіб без індивідуального оцінювання кожного.
Проте загалом стосовно люстрації кандидатів на посади державних службовців та політичні посади в державні органи в Україні наразі відсутні проєкти, окрім ініціатив правозахисників. Рішення, які держава наразі пропонує, стосуються переважно виборних посад.
Фото: Олександр Савицький, DW/A. 2015У 2023 році у Верховній Раді зареєстрували законопроєкт, який пропонує заборонити балотуватися колишнім членам більш ніж десяти проросійських партій. Проте, як зазначалося вище, заборона на підставі формальної належності до організації без оцінювання конкретних дій людини суперечить стандартам ЄСПЛ та позиції Венеційської комісії.
Водночас такий підхід надає Росії готовий аргумент для пропаганди на міжнародну аудиторію, що “Україна обмежує демократичні права”, і потенційно може підірвати підтримку серед партнерів.
Альтернатива, яку обговорюють у виборчій робочій групі, правозахисних колах, – це механізм “мʼякої люстрації”. Кожен кандидат на пост президента та в народні депутати України має подавати публічну заяву про наявність або відсутність у своїй біографії обставин, пов’язаних зі співпрацею з Росією або окупаційними структурами.
У запропонованій редакції Закону “Про особливості забезпечення організації та проведення загальнодержавних виборів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні” ЦВК пропонує зобов’язати кандидатів повідомляти про:
- участь у збройній агресії проти України;
- співпрацю з державою-агресором чи її окупаційною адміністрацією;
- отримання коштів на фінансування виборчої кампанії від держави-агресора чи іншої іноземної держави, їхніх юридичних чи фізичних осіб;
- інші дії, що можуть свідчити про загрозу конституційному ладу, демократичному устрою, незалежності, територіальній цілісності та суверенітету України.
Після численних обговорень на засіданнях робочої групи та тематичних підгруп список фактів, про які кандидат має повідомляти, суттєво розширився. Але підхід, який принципово відрізняється від заборони, залишився: кандидат, який вказав у заяві, наприклад, що працював в окупаційній адміністрації, не позбавляється права балотуватись автоматично. Виборець отримує цю інформацію і сам вирішує.
Відмова в реєстрації настає лише в разі неподання заяви. Скасування реєстрації – лише якщо суд встановить факт приховування інформації або подання свідомо неправдивих відомостей.
Як перевіряти інформацію
Головним викликом для реалізації ідеї “мʼякої люстрації” є верифікація інформації, яку кандидати вказуватимуть у своїх заявах. Вона має широко охоплювати наслідки російської агресії та можливий вплив РФ на українські демократичні інститути.
Водночас значна частина потенційно релевантних для перевірок даних пов’язана саме з подіями на ТОТ – роботою в окупаційних адміністраціях, участю в псевдовиборах, співпрацею з окупаційною владою чи російськими структурами.
У грудні 2025 та в березні 2026 року ZMINA зверталася до ключових державних відомств з офіційними запитами, щоб з’ясувати реальний стан фіксації та збереження інформації про події на окупованих територіях. Запити містили питання про те, які дані відомства збирають, як зберігають і як ця інформація може бути використана.
Відповіді надійшли різні, проте в сукупності вони розкривають одну системну проблему: держава накопичила значний масив інформації про окуповані території, але він розпорошений між десятками органів, захищений процесуальними обмеженнями й фактично недоступний для централізованої перевірки.
Державна архівна служба і судова адміністрація
Державна архівна служба повідомила, що безпосередньо не зберігає архівних документів – лише координує роботу підвідомчих установ. Повноважень щодо збору інформації про події на ТОТ в Укрдержархіву немає.
Проте у жовтні 2025 року Кабінет Міністрів утворив Міжвідомчу робочу групу з питань координації заходів зі збереження документальних свідчень про агресію. Її мета – налагодити міжвідомчу взаємодію у збиранні, систематизації та збереженні таких матеріалів для потреб правди, репарацій та міжнародного обліку збитків.
Це перший реальний крок до інституційної координації – але поки що не доконана інфраструктура для люстраційних перевірок.
Державна судова адміністрація відмовила у задоволенні інформаційного запиту. Офіційна підстава: запитувач не конкретизував назву, дату і реквізити документів. Проте насправді запит ZMINA стосувався загальної інформації про систему обліку, а не конкретних документів.
Міністерства
Згідно з законом “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України” Кабмін має здійснювати постійний моніторинг стану дотримання прав і свобод людини та громадянина на ТОТ України.
За результатами такого моніторингу уряд повинен оприлюднювати відповідну інформацію, передавати її міжнародним організаціям у сфері захисту прав людини, а також використовувати для формування правової позиції України щодо російської агресії та міжнародних претензій до РФ.
На практиці ж далеко не всі міністерства моніторять, що відбувається на ТОТ.
Міністерство розвитку громад та територій збирає і систематизує інформацію про факти порушення прав громадян – зокрема осіб, позбавлених волі окупаційними структурами – у співпраці з ГУР Міноборони. Ця інформація використовується для реалізації санкційного законодавства та формування державної політики щодо деокупації, але має статус службової – і доступ до неї для зовнішніх органів обмежений.
Мінʼюст в особі Уповноваженого у справах ЄСПЛ з 2014 року цілеспрямовано збирав докази для міждержавних справ проти Росії: детальні хронології збройної агресії, масиви фото- та відеоматеріалів, письмові пояснення безпосередніх свідків і постраждалих.
Це саме той тип інформації, що теоретично міг би стати основою для люстраційних перевірок. Але ЄСПЛ застосував до цих матеріалів принцип суворої конфіденційності. Мін’юст зв’язаний міжнародно-правовими зобов’язаннями і юридично не може передати ці дані жодному внутрішньому органу.
Міністерство закордонних справ зазначило, що використовує дані про порушення прав людини на ТОТ у форматі дво- і багатостороннього співробітництва та для притягнення РФ до міжнародно-правової відповідальності. Фактично МЗС є ретранслятором інформації, отриманої від інших органів, а не самостійним збирачем.
Міністерство освіти і науки повідомило, що моніторинг дотримання прав людини на ТОТ повністю не належить до його компетенції. У межах профільної діяльності відомство фіксує лише дані щодо переміщення освітньої інфраструктури.
Міністерство охорони здоров’я зазначило, що за інформацією регіональних центрів контролю та профілактики хвороб станом на лютий 2026 року запитів або повідомлень щодо порушень права на охорону здоров’я з ТОТ не надходило.
Міністерство соціальної політики повідомило, що його положення не передбачає жодних повноважень щодо здійснення заходів безпосередньо на ТОТ.
Міністерство культури також не здійснює систематичний збір і накопичення інформації про події на ТОТ з 2014 року.
Правоохоронні органи та спецслужби
Найбільший масив інформації про конкретних осіб і їхні дії на окупованих територіях зосереджений саме в правоохоронних органах. Але саме тут діють найжорсткіші правові обмеження на доступ до цих даних.
Служба безпеки України повідомила, що з початку повномасштабного вторгнення веде досудові розслідування у понад 120 тисячах кримінальних проваджень за статтею 438 Кримінального кодексу – про воєнні злочини. У межах цих справ зафіксовані мародерство, тортури, сексуальне насильство, незаконне позбавлення волі, депортації дітей, примус до служби в збройних силах РФ, вбивства цивільних.
Масштаб задокументованих фактів значний, але правовий режим унеможливлює їх використання поза кримінальним процесом. Кожне провадження стосується конкретних фактів і осіб, доступ до цієї інформації обмежений таємницею слідства, а розголошення можливе лише з письмового дозволу слідчого або прокурора.
Офіс Генерального прокурора для документування злочинів систематично проводить огляд відкритих інтернет-джерел (профілі у соцмережах, блоги, сайти окупаційних органів влади). Текстові повідомлення, фото, аудіо- та відеозаписи про діяльність незаконних структур і причетних до колабораціонізму осіб набувають статусу електронного документа і приєднуються до матеріалів справ.
Тобто прокуратура не лише пасивно отримує свідчення, а й активно збирає цифрові докази. Але весь цей масив так само прив’язаний до конкретних кримінальних проваджень.
Прокуратура АР Крим підтвердила аналогічний підхід: моніторинг інформації ведеться з метою внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань, а збереження і доступ до цих даних повністю регламентуються кримінальним процесуальним законодавством.
Національна поліція та МВС повідомили, що з 2014 року без фізичної присутності на окупованих територіях збирають, фіксують, опрацьовують і аналізують інформацію про події на ТОТ. Усі дані (свідчення потерпілих і свідків, фото- та відеоматеріали) зафіксовані виключно в межах конкретних кримінальних проваджень.
Окремого узагальнення відомостей щодо подій, фактів і осіб з окупованих територій поліція не проводила. В умовах воєнного стану копії матеріалів справ в обов’язковому порядку зберігаються в електронній формі у слідчого або прокурора – але поза процесуальними рамками ці дані також недоступні.
Служба зовнішньої розвідки підтвердила, що володіє непублічною інформацією про процеси та осіб, безпосередньо пов’язаних із російськими окупаційними структурами.
Але юридичний статус розвідувальних даних унеможливлює їх використання у будь-яких цивільних процедурах – зокрема у виборчих перевірках.
Тобто загальний висновок такий: навіть якщо в базах правоохоронних органів є конкретні докази того, що певний кандидат очолював окупаційну адміністрацію або фінансував збройні формування агресора, – передати цю інформацію люстраційному органу без відповідного законодавчого механізму вони не можуть.
Інші державні органи
Офіс Уповноваженого Верховної Ради з прав людини фіксує конкретні факти порушень прав людини на підставі індивідуальних звернень. У березні 2025 року Омбудсман представив Спеціальну доповідь про інструменти окупації, для якої провів 200 глибинних інтерв’ю з людьми, що виїхали з ТОТ України. Документувалися не лише катування і депортації, а й детальний контекст: хто очолював окупаційні структури, як функціонували колабораційні адміністрації, хто і в якій ролі брав у них участь.
Зібрані матеріали передаються до ОГП, СБУ та МВС і стають підставою для відкриття кримінальних проваджень. За умови відповідного правового механізму ця база може стати одним із джерел для верифікації люстраційних декларацій.
Представництво Президента в Автономній Республіці Крим надало найбільш структуровану відповідь серед усіх опитаних органів. Відомство веде безперервний моніторинг ситуації на півострові за десятьма напрямками. Зокрема, фіксуються персоналії місцевих проросійських пропагандистів і представників окупаційних структур, перебіг незаконних виборчих процесів і псевдореферендумів, факти участі кримчан у бойових діях проти України, незаконна господарська діяльність, репресії проти релігійних громад і мілітаризація освіти.
Накопичена аналітика передається Офісу Президента, РНБО та дипломатичним місіям. Але передача персональних даних третім сторонам – включно з потенційним люстраційним органом – обмежена законодавством про захист персональних даних і потребує окремого правового механізму.
Український інститут національної пам’яті повідомив, що не наділений повноваженнями вести оперативний моніторинг ситуації на ТОТ. Компетенція УІНП – це робота з ретроспективними історичними фактами.
Водночас УІНП координує проєкт “Віртуальний музей російської агресії”, де акумулюються публічні свідчення і матеріали про події в умовах окупації. Але ця платформа є відкритим інструментом історичної фіксації, а не закритою базою для правових перевірок.
Центр протидії дезінформації при РНБО моніторить інформаційний простір і методи російської пропаганди, проте не веде облік конкретних осіб і не фіксує їхні дії на окупованих територіях.
Обласні адміністрації
ZMINA звернулася із запитами до ОВА, території яких були під окупацією і наразі деокуповані або які й досі знаходяться під окупацією.
Херсонська ОВА виявилась єдиною з опитаних адміністрацій, яка веде системну аналітичну роботу щодо окупованих частин своєї області: збирає дані про стан прав людини, гуманітарну та соціально-економічну ситуацію, безпекову обстановку.
Дані передаються Секретаріату Омбудсмана, правоохоронцям та іншим координаційним структурам. Водночас передача персональних даних або службової інформації, що може зашкодити національній безпеці, регулюється відповідним законодавством.
Луганська ОВА здійснює моніторинг соцмереж і ЗМІ окупаційної “ЛНР”, але зібрані матеріали публікуються на офіційному сайті і після цього не зберігаються на носіях відомства і нікому не передаються. Тобто системної бази немає – є лише публічний контент.
Дніпропетровська, Донецька, Запорізька, Харківська і Миколаївська ОВА повідомили, що не здійснюють моніторингу стану окупованих територій і не зобов’язані це робити за чинним законодавством. Відповіді від Сумської ОВА на момент публікації не надійшло.
Партнерка адвокатського об’єднання Azones Дар’я Свиридова у коментарі виданню ZMINA зауважила, що створити повноцінну централізовану систему бази для перевірки кандидатів “з нуля” обʼєктивно складно на 12 рік триваючої війни. Проте це може бути і необовʼязково, адже модель “мʼякої люстрації” побудована саме на тому, що тягар первинного розкриття інформації лежить на самій особі чи кандидаті, а держава верифікує заявлене вибірково за наявними джерелами.
“Реалістичний шлях – ухвалення законодавчого механізму, який дозволить уповноваженому органу отримувати оперативний доступ до інформації від уряду, СБУ, Офісу Омбудсмана, Представництва Президента в АРК та інших установ, що вже накопичили відповідну інформацію. Без такого правового містка між наявними масивами даних і люстраційним органом система перевірок не запрацює”, – розповіла експертка.
Дарʼя СвиридоваЯким може бути люстраційний орган
Згідно з офіційними відповідями правоохоронні органи та спецслужби сьогодні акумулювали найбільший масив інформації про взаємодію з РФ, на ТОТ в тому числі. Однак це не означає, що люстраційні перевірки мають здійснюватися самими правоохоронними органами – наприклад, СБУ чи прокуратурою.
У такому разі люстрація ризикує перетворитися на продовження кримінального переслідування або інструмент силового впливу, а не механізм перехідного правосуддя і відновлення суспільної довіри.
Саме тому перевірка має здійснюватися незалежним адміністративним органом, тоді як правоохоронні органи можуть залишатися лише одним із джерел інформації для таких перевірок.
Також виборча комісія не може бути органом люстраційної перевірки – вона не має для цього ані повноважень, ані інфраструктури. Їй може бути відведена роль у прийнятті кінцевого рішення про реєстрацію або скасування реєстрації кандидата, але не в самій перевірці.
Аналітична записка ZMINA пропонує кілька варіантів органу для люстраційних перевірок: незалежна Комісія може діяти при РНБО, при Українському інституті національної пам’яті або при Мінʼюсті.
Проте найбільш доцільним і таким, що відповідає суспільному запиту, виглядає варіант, за яким діяльність Комісії забезпечує новостворений центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом. Це дозволить забезпечити інституційну незалежність органу, прозорість його роботи та належний парламентський контроль.
У будь-якому з варіантів до складу Комісії мають входити представники органів влади, правоохоронних і безпекових структур, громадських організацій та незалежні експерти – зокрема іноземні.
Важливою умовою є громадський компонент: зацікавлені особи та організації мають мати право подавати до люстраційного органу заяви про конкретних осіб – і ці заяви мають розглядатися в обов’язковому порядку, якщо підкріплені доказами.
За словами Дарʼї Свиридової, будь-який механізм перевірки “звʼязків” з ТОТ чи РФ теоретично може бути використаний для зведення політичних рахунків, чи усунення конкурентів по бізнесу. Тому важливо побудувати процедури, які захищають кожного, хто заходить в люстраційну перевірку, а не створюють тло для свавілля та стигматизації:
“Найкращий запобіжник політизації та зловживань це довіра до інституції, що буде проводити перевірки. Це прозорість та чіткість критеріїв, що підлягають декларуванню, та процедур проведення перевірок з урахуванням міжнародних стандартів прав людини. Публічність та прозорість цих процесів. Врахування свого ж досвіду за результатами проведеної люстрації після 2014 року”, – зазначає експертка.
Люстрація і євроінтеграція
Питання люстрації виходить далеко за межі внутрішньої політики. Воно безпосередньо пов’язане з євроінтеграційним курсом України.
Адже після вступу України до Союзу наші громадяни отримають доступ до посад у євроінституціях – і для ЄС питання про те, чи не несуть ці люди із собою скомпрометовані зв’язки з Росією буде актуальним. Тому у своїй аналітичній записці ZMINA серед інших рекомендацій для органів влади закликає Мін’юст врахувати люстраційні заходи в процесах зближення з ЄС.
Водночас ЄС сам активно формує інструменти захисту від подібних загроз. У листопаді 2025 року Єврокомісія опублікувала стратегічний документ “Європейський щит демократії” (“European Democracy Shield”) – пакет заходів у трьох напрямках: захист інформаційного простору, медіа та виборів, стійкість суспільства.
Фото: European Union, 2025Ініціатива створена як системна відповідь на гібридні загрози, маніпуляції та іноземне втручання у демократичні процеси – зокрема з боку Росії. Згідно з документом, опублікованим у листопаді 2025 року, країни-кандидати, включно з Україною, прямо включені до кількох механізмів Щита: моніторингу дезінформації, мережі фактчекерів і співпраці з питань виборів.
Іншими словами, якість і прозорість люстраційних процедур в Україні, а також наявність надійних механізмів захисту від загроз та звʼязків із Росією – це також частина того, що ЄС очікує від країни-кандидата, що прагне стати частиною Європейського Союзу.
Люстрація не є і не має ставати помстою. Її мета – захист демократичних інститутів, відновлення довіри до публічної влади і створення умов для безпечної реінтеграції деокупованих територій.
