Як полагодити іржаві шестерінки правосуддя
З моменту прийняття нового Кримінального процесуального кодексу пройшло вже 5 років. Прокурор по КПК повинен був стати ключовою незалежною фігурою розслідування. Але законодавчі колізії, відмінність підходів і власне трактування букви закону призвели до того, що 60% незалежних по закону прокурорів узгоджують свої дії (лише 11% в реальності відчувають себе незалежними), а 87% вважають, що скарги про порушення прав людини – вигадки затриманих .
КПК НОВИЙ, СИСТЕМА – СТАРА
У 2012 році в Україні прийняли новий Кримінальний процесуальний кодекс, за яким повноваження органів прокуратури істотно розширилися, було введено нове поняття: процесуальне керівництво. Прокурор ставав процесуально самостійною особою, він повинен вести кримінальне провадження від його початку до завершення – винесення вироку і набрання ним законної сили.
Згідно з процедурою кримінального провадження, прокурор здійснює процесуальне керівництво розслідуванням, дає доручення слідчим і приймає або погоджує ключові процесуальні рішення (повідомлення особі про підозру, звернення з клопотаннями до слідчого судді, складання обвинувального акту тощо). Прокурор-процесуальний керівник повинен був стати центральною фігурою незалежного розслідування.
Але це в теорії. Юристи і правозахисники вирішили дізнатися, чи змінилася роль прокурора в дії, які перепони існують в реальному процесуальному керівництві і як їх усунути.
З ініціативи міжнародного фонду “Відродження” та за сприяння ГПУ протягом двох років 18 дослідників вивчили реальну практику прокурорів на досудовій стадії кримінального процесу. Вони опитали 503 прокурори, провели 7 фокус-груп з прокурорами, адвокатами, слідчими суддями, керівниками слідчих підрозділів Національної поліції в п’яти областях (Дніпропетровській, Львівській, Сумській, Херсонській, Хмельницькій) та Києві, проаналізували офіційні документи і статистику Генпрокуратури.
І прийшли до висновку, що прийняття нового КПК не призвело до реальної зміни системи кримінальної юстиції на стадії досудового розслідування.
На це вплинув ряд факторів: відсутність чіткої регламентації функції процесуального керівництва; повна залежність прокурорів від керівництва (за результатами опитувань, лише 11% прокурорів відчувають себе незалежними); відсутність чітко прописаної кількості прокурорів на місцевому і регіональному рівні, рівень їх навантаження (наприклад, в Києві на 1 процесуального керівника доводиться від 300 до 1000 проваджень); збір статистичних показників в “ручному” режимі (71% опитаних прокурорів підтвердили, що на рішення про закриття провадження впливатимуть показники минулих років) і т.д.
ІНСТИТУТ ПРОЦЕСУАЛЬНОГО КЕРІВНИЦТВА
В результаті дослідження з’ясувалося, що прокурори не до кінця розуміють функції процесуального керівництва, проте це сталося, в тому числі, через плутанину в законодавстві.
“Навіть сам термін “процесуальне керівництво” зустрічається в законодавстві в різних контекстах: Конституція, КПК, Закон про прокуратуру. Це системна проблема на законодавчому рівні. І виходить, що прокурори по-різному розуміють саму функцію керівництва, виконуючи часто лише нагляд”, – говорить один з авторів доповіді, доцент, доктор юридичних наук Володимир Сущенко.
Найкраще про всі ці колізії говорить цитата одного з районних прокурорів, наведена в дослідженні: “Процесуальне керівництво не до кінця продумано і врегульовано. Я сам для себе не можу зрозуміти, як процесуальний керівник, з одного боку, фактично керує досудовим розслідуванням, на ньому вся відповідальність за результат. А з іншого боку, ми не звертаємо увагу на таку функцію, як нагляд за законністю діяльності слідчого. Тобто раніше прокурор був незалежний від результатів розслідування, наглядав за тим, щоб слідство не порушувало, включався в процес як держобвинувач. А тепер виходить, що прокурор як слідчий. А де нагляд, де об’єктивність? Тобто процесуальний керівник і керує, і сам за собою наглядає? Виходить каша. Немає чіткого розуміння, які саме існують повноцінні функції розмежування процесуального керівника і слідчого”.
При цьому, зазначають дослідники, хоча законодавчо процесуальний керівник повинен бути повністю незалежний, на ділі виходить навпаки.
“Це як перевернута піраміда. Ми не приймаємо самостійних рішень. Є безпосереднє начальство, “зональні” прокурори, департаменти ГПУ. Впливати на тебе можна по-різному: наш оклад – це 20% від того, що отримуємо. Решта – премія та інші виплати , яких можна легко позбутися”, – ще одна анонімна цитата прокурора з опитування.
В результаті 95% процесуальних керівників узгоджують з керівництвом свої рішення і дії, причому 60% з них роблять це завжди.
“Виходить, що жоден з принципів не дотримується: незалежність, незмінність, об’єктивність, неупередженість. Бачимо і залежність від начальства, і зміну прокурорів на різних етапах, створюються групи прокурорів, існує практика негативних наслідків за виправдувальні вироки, величезне навантаження на прокурорів”, – зазначає Володимир Сущенко.
РОЛЬ ПРОКУРОРА НА ЕТАПІ ЗАТРИМАННЯ І ПОВІДОМЛЕННЯ ПРО ПІДОЗРУ
Незважаючи на те, що в новому КПК чітко виписано поняття “фактичне затримання”, на практиці до цих пір розмежовують фактичне і процесуальне затримання: як і раніше, все терміни починають рахувати з моменту оформлення протоколу. Так, 67% опитаних відзначають місцем затримання кабінет слідчого.
“А це означає, що затримання відбулося, але за документами – немає. Отже, мова йде про незаконне позбавлення волі затриманого з боку працівників поліції. До людини не викличуть адвоката. Якщо людина ніде не зареєстрована, її можна тримати хоч місяць, поки не знайдуться необхідні докази її причетності до злочину. При цьому весь цей час людина буде перебувати в невизначеному статусі, позбавлена будь-яких процесуальних прав. За схожим сценарієм відбувається переважна більшість затримань в Україні”, – пояснює один з авторів доповіді, глава Експертної центру з прав людини Юрій Бєлоусов.
При цьому, за офіційною статистикою за 2016 рік кількість затримань впало більше, ніж на третину (в порівнянні з 2013 роком). Але причина такої динаміки – не гуманізація правоохоронних органів, вважають автори дослідження. Просто затримані без оформлення перетворюються в “запрошених”, “самостійно прибувших” і “свідків”.
Варто відзначити, що в роботу прокурорів вносить плутанину і те, що на даний момент в Україні не існує єдиного порядку інформування прокурора про затримання людини і призначення процесуальним керівником.
РОЛЬ ПРОКУРОРА НА ЕТАПІ ЗАВЕРШЕННЯ РОЗСЛІДУВАННЯ
Результати дослідження показують, що більшість проваджень закриваються в “ручному” режимі для поліпшення “показників”.
“Вибило відсоток закритих проваджень не 65, а 64,9, і прокурор дзвонить мені: давай ще 5 справ закрий. Дійшло до абсурду – ми приїжджаємо звіт здати за півріччя, рахують відсоток закритих справ, наприклад, тисячу проваджень ми почали, а закрили 500: відсоток закриття у нас 50%. Прокурор каже: “Так не піде, ми звіт не приймаємо. У вас відсоток закритих 50%. Ідіть додому, ще дорахуйте, щоб було 65%”, – наводиться в дослідженні цитата слідчого.
Автори дослідження вважають, що керівники місцевих і регіональних прокуратур намагаються штучно утримувати показники на одному рівні рік за роком, щоб уникнути претензій до якості своєї роботи і зберегти навантаження на певному рівні.
РОЛЬ ПРОКУРОРА ЩОДО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ І СВОБОД ПІДОЗРЮВАНИХ
Згідно з даними дослідження, 75% прокурорів вважають, що права затриманих практично не порушуються, а 87% впевнені, що, якщо підозрюваний скаржиться на порушення прав, значить, хоче уникнути відповідальності. Ще 38% вважають, що на порушення прав затриманих можна не звертати уваги, якщо вдасться отримати докази його причетності до злочину.
Крім того, дослідники відзначають, що через потенційні негативні наслідки (штрафи, догани) за виправдувальний вирок, а також за будь-які дії, які пом’якшують становище підозрюваного, прокурори уникають збору доказів на його користь.
Окремо в дослідженні наголошується, що в Україні не змінилася ситуація з розслідуванням катувань та жорстокого поводження: кількість проваджень, направлених до суду залишається незмінною, – всього 6 проваджень в рік на всю країну.
Автори дослідження вважають, що необхідно допрацьовувати законодавство, щоб зняти правову колізію. В першу чергу, потрібно ліквідувати в органах прокуратури вищого рівня функцію зонального контролю, посилити місцеві прокуратури, розрахувати навантаження на прокурорів і врегулювати питання з їх зарплатою, знявши премії і збільшивши основні виплати, розробити критерії оцінювання якості роботи та ін. Всі рекомендації стосуються тільки практичної діяльності прокуратури. Говорити про конкуренцію впливів, політичних квотах і повній незалежності наглядового органу поки не доводиться.
