Баланс замість радикальності: чим відрізняється законопроєкт № 13597 від попередніх спроб боротися з дискримінацією

В Україні з’явився новий шанс посилити захист від дискримінації. Законопроєкт № 13597 не просто оновлює кодекси, а пропонує нову логіку: чіткіший перелік захищених ознак, адміністративна відповідальність за дискримінаційні дії без насильства та окрема кримінальна стаття за публічні заклики до насильства з мотивів нетерпимості.

Його головна мета – дати реальні механізми протидії упередженню, захистити вразливі групи й зробити українське законодавство ближчим до європейських стандартів. 

Цей законопроєкт є вдосконаленою версією попереднього документа – № 5488. Він враховує зміни в законодавстві, є збалансованішим та відповідає міжнародним зобов’язанням України у сфері прав людини. На думку експертів із правозахисних кіл, його значення виходить за межі юридичних нюансів: це спроба побудувати справедливіше суспільство, у якому права людини захищені не на папері, а в реальному житті. Водночас правозахисники зазначають, що до документа потрібно буде внести ще низку важливих змін, над якими вони наразі працюють. 

ZMINA зібрала, що відомо про законопроєкт наразі й дізналася в експертів та експерток про перспективи його ухвалення. 

Не тільки про ЛГБТІК+

На початку серпня 2025 року Верховна Рада зареєструвала законопроєкт № 13597, який має на меті суттєво оновити українське законодавство у сфері протидії дискримінації. Документ став результатом багаторічної адвокаційної роботи правозахисних організацій, зокрема громадської організації Gender Stream, яка в співпраці з українськими та міжнародними партнерами домагалася внесення таких змін. Нова версія є відповіддю на давні прогалини в правовій системі та водночас адаптована до сучасних викликів війни й суспільних трансформацій.

Одним із завдань законопроєкту є розширення переліку ознак, за якими заборонено дискримінацію. Сьогодні їх 16, але автори документа пропонують збільшити цей список до 20. Новими позиціями мають стати національне походження, стан здоров’я, сексуальна орієнтація та гендерна ідентичність. Крім того, пропонують залишити чинною ознаку “сімейний стан”, що, зокрема, гарантує захист людям у незареєстрованих партнерствах. Таке уточнення важливе, адже саме ці категорії часто стають мішенню для упередженого ставлення й стикаються з відсутністю правових механізмів захисту.

Законопроєкт пропонує оновити й саме визначення дискримінації. Йдеться не лише про класичні випадки відмови в доступі до роботи, освіти чи послуг, а й про ширші форми приниження та обмеження прав. Це дозволяє чіткіше фіксувати порушення й надавати постраждалим інструменти для захисту.

Окремо документ змінює підхід до відповідальності. Сьогодні стаття 161 Кримінального кодексу України передбачає кримінальне покарання за порушення рівноправності громадян, але на практиці ця стаття майже не працює через складність доведення та вузьке тлумачення. Новий законопроєкт пропонує перевести дискримінаційні дії без насильства або його загрози в адміністративну площину. Це означає, що такі дії каратимуться штрафами чи виправними роботами, а отже їх стане легше фіксувати та реально притягати винних до відповідальності.

Водночас законопроєкт пропонує залишити кримінальну відповідальність для випадків, коли дискримінація набуває агресивної та небезпечної форми. Замість нинішньої статті 161 ККУ пропонується нова – “Публічні заклики до насильства з мотивів нетерпимості”. Вона охоплюватиме випадки, коли людину чи групу людей підштовхують до агресії через расу, національність, релігію, гендер чи інші ознаки. Прикметно, що розслідування таких злочинів пропонують робити публічними справами, без необхідності заяви від потерпілої сторони. Це кардинальна зміна, адже потерпілі далеко не завжди мають змогу відкрито заявити про дискримінацію або бояться це робити з міркувань безпеки. 

Ще одна новація – це закріплення поняття “мотиви нетерпимості” як обтяжувальної обставини в низці статей Кримінального кодексу, зокрема щодо вбивств, тілесних ушкоджень та нападів. Раніше такі злочини часто кваліфікували як “хуліганство”, позбавляючи потерпілих права на визнання реального мотиву агресії. Тепер же упередження – чи то за ознакою сексуальної орієнтації, чи то через етнічну належність – визнаватимуться важливим фактором під час призначення покарання.

Документ також передбачає додаткові механізми захисту. Серед них – відповідальність за напади на мирні зібрання та події, за пропаганду жорстокості й дискримінації, а також нові інструменти контролю для інституції Омбудсмана. Його представники та представниці отримають повноваження безпосередньо реагувати на випадки порушень.

Виконавча директорка організації Gender Stream, яка спеціалізується на питаннях протидії дискримінації та злочинам ненависті, Ольга Полякова зазначила, що законопроєкт № 13597 став результатом дворічної адвокаційної роботи. 

Серед важливого, за її словами, – документ запроваджує публічний статус розслідування злочинів, скоєних з мотивів нетерпимості, завдяки чому потерпілі звільняються від потреби самостійно доводити факт правопорушення. Як приклад вона навела інцидент, що стався кілька днів тому: під час похорону художника і мінометника Давида Чичкана, який загинув на війні, між ветераном Віктором Пилипенком та командиром “Російського добровольчого корпусу” Денисом Нікітіним сталася сутичка. Причиною цього став веселковий прапор, який Віктор тримав у руках, а Нікітін намагався забрати.

Фото: Діана Берг

Так, за умови дії нового закону напад на присутніх, під час якого зірвали ЛГБТІК-прапор та пролунали образи на адресу військових за їхню сексуальну орієнтацію і гендерну ідентичність, могли б кваліфікувати як злочин на ґрунті нетерпимості й розслідувати його без заяви від потерпілих. 

“Законопроєкт прямо посилається на сексуальну орієнтацію та гендерну ідентичність і визнає їх захищеними ознаками. Це надзвичайно важливий правовий прорив для України”, – пояснила правозахисниця.

Водночас вона зазначила, що під час розгляду документа потрібно буде внести до нього ще низку важливих змін, над якими вже працює команда фахівців та фахівчинь, а ухвалення закону стане лише першим кроком. У Gender Stream бачать потребу в широкій інформаційній кампанії. 

“Цей законопроєкт не є “тільки про ЛГБТІК-людей”. Він захищає гідність кожного та кожної, хто постраждав від злочину через свою інакшість”, – додала Ольга.

Крім того, для того, щоб закон реально запрацював, необхідні систематичне навчання правоохоронців і суддів, розроблення роз’яснювальних матеріалів та методичних рекомендацій, а також створення міжвідомчих механізмів моніторингу.

Від жорсткої криміналізації до практичного механізму

Перш ніж з’явився законопроєкт № 13597, у парламенті вже була спроба посилити відповідальність за дискримінацію. Йдеться про законопроєкт № 5488, зареєстрований 2021 року. Тоді документ спричинив гучні дискусії, але так і не став законом. Його головна ідея полягала в тому, щоб кваліфікувати дискримінаційні дії як кримінальне правопорушення. Де-юре це видавалося серйозним кроком уперед, але де-факто виявилося надто радикальним і складним для застосування.

Одна з головних проблем 5488 полягала в універсальній криміналізації. Він пропонував карати кримінально навіть за неагресивні вияви дискримінації, наприклад відмову надати послугу через ознаку статі чи сексуальної орієнтації. В українській судовій практиці статті з таким високим рівнем доказової складності зазвичай часто “висять” і не працюють.

Крім того, у попередньому документі акцент робився саме на кримінальному переслідуванні, що ускладнювало процедури й робило їх малодоступними для потерпілих. Багато випадків дискримінації – дрібних, але масових – потребували швидкого реагування й простих механізмів. У кримінальному процесі цього досягти було майже неможливо.

Новий законопроєкт № 13597 врахував ці слабкі місця. Його автори вирішили розмежувати два рівні відповідальності. Якщо дискримінаційні дії не пов’язані з насильством чи його загрозою, вони каратимуться адміністративно. Це означає штрафи або виправні роботи, які можна застосувати відносно швидко й ефективно. Таке рішення робить боротьбу з дискримінацією практичнішою: потерпіла особа має реальніший шанс побачити справедливість, а держава – зафіксувати й покарати за порушення.

Проте випадки, коли дискримінація переходить у заклики до агресії чи насильницькі дії, залишаються у сфері кримінальної відповідальності. Нова стаття є точнішою й чіткіше описує найнебезпечніші вияви ненависті. Отже, законопроєкт не применшує серйозність злочинів, а, навпаки, робить акцент саме на тих випадках, які становлять реальну загрозу життю та безпеці людей.

Ця диференціація покарань має ще одну перевагу: вона дозволяє відокремити “буденні” випадки дискримінації від злочинів на ґрунті ненависті. Наприклад, образливе ставлення чи відмова в доступі до послуги каратиметься адміністративно, тоді як напад на мирну акцію чи заклики до насильства проти певної групи – кримінально. Такий підхід дає можливість суспільству зрозуміти, що будь-яка дискримінація є порушенням закону, але водночас не всі випадки мають однакову вагу.

Ще одна важлива відмінність полягає в тому, що 13597 не просто копіює ідеї європейського законодавства, а адаптує їх до українських реалій. У країні, яка перебуває в стані війни та має високий рівень соціальної напруги, надзвичайно важливо, щоб закон працював на практиці, а не був мертвим вантажем у Кримінальному кодексі. Тому розподіл відповідальності на адміністративну й кримінальну видається логічним і збалансованим.

“Законопроєкт № 13597 спрямований не лише на покарання проявів нетерпимості, а й на формування системної державної політики у сфері протидії дискримінації. Його ухвалення має стати кроком до більш справедливого й безпечного суспільства, де права кожної людини, незалежно від її ідентичності чи переконань, будуть захищені на рівні закону. Це також дозволить Україні виконати зобов’язання перед ЄС та посилити відповідність законодавства міжнародним стандартам у сфері прав людини”, – пояснила перша авторка законопроєкту, очільниця партії “Слуга народу” Олена Шуляк.

Олена Шуляк, Віктор Пилипенко та Ольга Полякова

Правозахисники також вважають, що саме така конструкція робить законопроєкт ефективнішим. Вона дозволяє швидше реагувати на порушення, знижує ризик безкарності та посилює покарання там, де йдеться про насильство чи заклики до нього. Іншими словами, закон № 13597 будує “сходи відповідальності”: від адміністративних санкцій за менш небезпечні випадки до кримінальних – за злочини на ґрунті нетерпимості.

Підтримка прийшла звідки не чекали

Однією з обговорюваних тем навколо нового законопроєкту стала його політична підтримка. Документ підписали 32 народні депутати, серед яких не лише ті, хто систематично підтримував представників правозахисних кіл чи є прихильником євроінтеграції, а й політики, які раніше відзначалися консервативними або навіть відверто гомофобними заявами. Зокрема, серед підписантів – Георгій Мазурашу та Марʼяна Безугла.

Цей факт став несподіванкою для багатьох спостерігачів. Адже ще кілька років тому ті самі депутати були серед найгучніших критиків ініціатив, спрямованих на захист ЛГБТІК+-спільноти чи розширення антидискримінаційних норм. Їхня нинішня позиція хоч і видається парадоксальною, але показує: тема боротьби з дискримінацією поступово виходить за межі суто “правозахисного порядку денного” й набуває статусу загальносуспільного питання.

Ймовірно, така підтримка може мати кілька причин. З одного боку, це сигнал політичної прагматичності: в процесі європейської інтеграції Україна мусить ухвалювати закони, які відповідають міжнародним стандартам у сфері прав людини. З іншого – це ознака того, що навіть серед консервативних депутатів формується розуміння: без систематичної боротьби з нетерпимістю суспільство не зможе рухатися вперед.

Координатор з політики та законодавства Національного ЛГБТІ-консорціуму #LGBTI_PRO Святослав Шеремет називає це явище політичною конвертацією поглядів. За його словами, воно відоме ще з початку 2000-х: коли політики чи політикині, які довго перебували в колі тематики прав людини, навіть просуваючи консервативні чи дискримінаційні ідеї, з часом можуть перейняти правозахисну логіку.

“Крім того, людина в політиці чутлива до суспільних запитів. Найбільший український запит – це запит на свободу. Законопроєкт № 13597 – про те, щоб ніхто не нав’язував нікому свого уявлення про правильне життя; щоб кожен і кожна з нас зберігали свою унікальність, автономію та мали змогу розвиватися як вільні особистості. Це, зрештою, законопроєкт про особисту свободу, межею якої є повага до свободи інших”, – пояснює він.

Святослав Шеремет

На думку правозахисника, бувають політичні ситуації, коли запит на законодавчі зміни фактично формується самим життям. Сьогодні, як наголошує він, особливо потрібний захист свободи у сфері релігії, мови та політичних переконань, а також від мови ворожнечі й дискримінації. 

“Єдиний суб’єкт, який може бути винятком із заборони на плекання ненависті, – це спільний ворог, і цей ворог назовні. Тому 13597 – це законопроєкт, покликання якого зшивати Україну, штучно поділену на клаптики за національністю, релігією, майновим станом, віком, станом здоров’я, сексуальною орієнтацією, гендерною ідентичністю, родом занять, мовою чи політичними поглядами”, – підкреслив він. 

На його думку, усі парламентарі та парламентарки, які поділяють філософію єдності українського народу, підтримають цей законопроєкт.

Саме тому поява підписів Мазурашу чи Безуглої під законопроєктом має символічне значення. Вона демонструє, що питання захисту від дискримінації поступово виходить за межі ідеологічних протистоянь і стає темою, яку важко ігнорувати навіть тим, хто раніше виступав проти. Це істотно знижує ризики політичного блокування документа в сесійній залі.

Для дискусії навколо законопроєкту це означає зміщення акцентів: тепер суперечки точаться не лише навколо того, чи потрібні такі зміни взагалі, а й навколо деталей їхнього впровадження. І саме це може підвищити шанси 13597 не просто стати черговою спробою реформувати законодавство, а реально бути ухваленим і дієвим законом.

Що буде, якщо законопроєкт ухвалять?

Ухвалення законопроєкту № 13597 стане важливим кроком у подоланні систематичної проблеми безкарності за злочини на ґрунті ненависті. Він забезпечить ефективніше та справедливіше правозастосування, адже замість розмитого трактування такі дії, як “хуліганство” чи “адміністративне правопорушення”, отримають чітку кваліфікацію. Це дозволить постраждалим від дискримінації відчувати, що держава їх захищає, а нападники не зможуть уникати відповідальності.

Законопроєкт запровадить реальні механізми покарання, які враховуватимуть ступінь небезпеки скоєного. Адміністративні санкції стосуватимуться випадків без насильства, тоді як заклики до агресії чи напади на людей отримають кримінальну оцінку. Такий підхід дозволяє забезпечити баланс між захистом прав і запобіганням надмірній криміналізації. У результаті в Україні з’явиться правова база, яка наближає її до європейських стандартів.

Окреме значення має виконання міжнародних зобов’язань. Ухвалення цього документа стане сигналом для Європейського Союзу, що Україна дійсно рухається в напрямку захисту прав людини та зміцнення демократичних інститутів. Це сприятиме подальшій євроінтеграції й підвищить довіру міжнародних партнерів, особливо в умовах війни, коли Україна демонструє відданість європейським цінностям навіть попри надзвичайні виклики.

Важливим наслідком стане й зміна суспільної атмосфери. Законопроєкт посилить сигнал, що дискримінація неприпустима, а агресія на ґрунті ненависті не залишиться безкарною. Це допоможе створювати безпечніше середовище для вразливих груп – ЛГБТІК+-людей, національних та релігійних спільнот, людей з інвалідністю, ветеранів та ветеранок тощо. Адже йдеться не лише про покарання, а й про формування культури поваги та толерантності.