Права людини на шляху до ЄС: як Україна та Західні Балкани реформують інститут Омбудсмана

Європейська інтеграція — це не лише економічні реформи та гармонізація законодавства. Це передусім побудова ефективних демократичних інститутів, серед яких особливу роль відіграє інститут Омбудсмана. Його завдання — контроль за дотриманням прав людини, і саме ця функція є важливим критерієм оцінки відповідності країни європейським стандартам.

ZMINA підготувала аналітичний звіт “Євроінтеграційний досвід Західних Балкан. Уроки для правозахисників”, який проявив ряд питань у сфері захисту прав людини, над якими треба працювати для вступу в ЄС і після. Однією з таких проблем є функціонування інституту Омбудсмана.

Приклад країн Західних Балкан свідчить про те, що проблеми з фінансуванням, незалежністю та політичним тиском на Омбудсмана можуть стати серйозною перешкодою на шляху до ЄС. Тому досвід Сербії, Чорногорії та Хорватії може стати для нас не лише уроком, а й дзеркалом, у якому відображаються наші власні проблеми.

Сербія: боротьба за незалежність

Для Сербії питання незалежності інституту Омбудсмана залишається болючим уже понад десятиліття. Попри зобов’язання, взяті в межах переговорів щодо розділу 23 “Судова влада та основоположні права”, фактична автономія Омбудсмана залишається під загрозою.

Однією з головних проблем є недостатнє фінансування. Хоча в урядовому Плані дій передбачалося збільшення штату офісу Омбудсмана до 106 осіб, насправді він складає лише 74. Це значно обмежує можливості контролю за дотриманням прав людини, особливо в регіонах.

Ще одна критична проблема — механізм призначення Омбудсмана. В Сербії його обирають абсолютною більшістю парламенту, що суперечить Принципам щодо захисту та просування інституту Омбудсмана та робить його вразливим до політичного впливу. Крім того, залишається неочевидним, як Омбудсман перевіряє виконання наданих ним рекомендацій, що підриває довіру до інституції в суспільстві.

Чорногорія: хронічна нестача ресурсів

Чорногорія стикається з тими самими викликами, що й Сербія, особливо у сфері забезпечення належних матеріальних і кадрових ресурсів для діяльності Омбудсмана. Європейська комісія не раз наголошувала на необхідності зміцнення його статусу відповідно до Паризьких принципів і відповідно підвищення до акредитації до категорії “А” Глобальним альянсом національних правозахисних установ (Global Alliance of National Human Rights Institutions, GANHRI), проте досі цього не було досягнуто.

Додатковим викликом є статус рекомендацій Омбудсмана. У Чорногорії вони носять лише консультативний характер, а тому державні органи нерідко їх ігнорують. Це суттєво послаблює роль інституту і зменшує його вплив на правозахисну політику країни.

Попри це, Чорногорія продовжує рухатися вперед у переговорах з ЄС. Проте той факт, що після 11 років переговорів із розділом 23 проблеми залишаються актуальними, свідчить про складність реформ у цій сфері.

Хорватія: уроки для України

Хорватія — єдина країна Західних Балкан, яка вже стала членом ЄС. Проте навіть після вступу у 2013 році питання незалежності Омбудсмана залишаються на порядку денному. Однією з головних проблем є політичний тиск на цю інституцію та ігнорування її рекомендацій органами влади.

Це свідчить про те, що формальний вступ до ЄС ще не гарантує автоматичного розв’язання всіх питань, і з багатьма проблемами треба буде працювати й після набуття членства в ЄС.

Україна: війна як додатковий виклик

В Україні Омбудсман має вищий рівень акредитації (категорія “А”), проте перед ним стоять ті самі виклики, що й перед країнами Балкан: нестача фінансування, кадровий дефіцит, потреба у більшій взаємодії з громадськими організаціями.

Однак на ситуацію в Україні впливає ще один важливий фактор — війна. Воєнний стан створює нові виклики: призначення та звільнення Омбудсмана відбуваються в складних політичних умовах, а моніторинг порушень прав людини значно ускладнюється.

Особливу роль тут відіграє документування воєнних злочинів, а також захист прав громадян, які постраждали від бойових дій. Наприклад, у лютому була опублікована Спеціальна доповідь Омбудсмана щодо права на освіту дітей на тимчасово окупованих територіях. Це лише один із прикладів того, як війна розширює спектр роботи цієї інституції, роблячи її діяльність ще більш критичною для країни.

У Тіньовому звіті громадянського суспільства щодо прав людини, який підготувала ZMINA спільно з партнерами, були відзначені такі проблеми щодо функціонування інституту Омбудсмана в Україні, як невідповідність українського профільного Закону “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” Паризьким принципам — зокрема у частині висування та призначення Уповноваженого, забезпечення його незалежності, зокрема фінансової. Також вказано на колізію у законодавстві щодо звільнення Омбудсмана в умовах воєнного стану, що створює ризики для незалежності та політичного тиску на інституцію. Крім того, українському Омбудсману бракує інструментів для реалізації його мандата — наприклад, Уповноважений не може складати протоколи про вчинення дискримінації як адміністративного правопорушення.

Як бачимо, частина проблем функціонування інституту Омбудсмана мають системний характер і схожі в Україні та країнах Західних Балкан. Недостатність ресурсів, політичний тиск, невиконання рекомендацій — ці виклики залишаються актуальними, навіть після років переговорів із ЄС.

Проте у випадку України до цих проблем додається ще й воєнний фактор, який робить питання незалежності та ефективності Омбудсмана ще більш важливими.

Враховуючи підвищену увагу Європейської комісії до цього питання, можна очікувати, що вимоги до України у сфері захисту прав людини будуть ще жорсткішими, а отже, нам доведеться працювати ще більш наполегливо над реформами, серед яких і посилення інституції Уповноваженого ВР з прав людини. 

Діана Депутат, аналітикиня Центру прав людини ZMINA для Цензор.нет