Міграційна політика України та принципи Європейського Союзу
Україна активно рухається до Європейського Союзу. Вступу в ЄС хоче українське суспільство та держава, на це є політична воля більшості членів Європейського Союзу. Але для вступу Україна має виконати взяті на себе зобов’язання, зокрема у сфері регулювання міграції. А з виконанням зобов’язань можуть бути проблеми. Головна з них визначена тим, що влада вважає за краще планувати заходи щодо вступу до ЄС технічно: провести аналіз документів, відремонтувати будівлі, створити новий підрозділ. При цьому про права людини зазвичай не згадують.
Але офіційні документи потрібно читати точно, щоб розуміти значення кожного слова. Тому що будь-яке слово може багато чого змінити.
Стаття 6 Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом передбачає дотримання Україною принципів ЄС: “Сторони співпрацюють з метою забезпечення того, щоб їхня внутрішня політика ґрунтувалася на спільних для Сторін принципах, зокрема таких, як стабільність і дієвість демократичних інституцій, верховенство права та повага до прав людини й основоположних свобод…” Відповідність принципам – широке поняття. Забезпечити відповідність політики конкретним юридичним нормам легше, ніж забезпечити відповідність принципам. Чому це важливо?
14 травня 2025 року Кабмін затвердив Дорожню карту з питань верховенства права з розділом 4.7 “Політика міграції, політика притулку та візова політика”. У формулюваннях цього розділу поняття “принципи” немає. Відсутня згадка у тому числі такого принципу, як “повага до прав людини й основоположних свобод”. Звичайно, добре, що у підрозділі “Політика у сфері притулку” згадано, що законодавство та процедури відповідають стандартам та acquis ЄСі . Аcquis включає принципи. Але цього явно замало. Адже, якщо вірити Дорожній карті, державна міграційна політика має бути “передбачувана, прогнозована та дієва”. І все. Не сказано, що міграційна політика має враховувати права людини. Здавалося б, це і так очевидно. Але на практиці “і так очевидно” не працює.
Приклад. Стаття 5 Європейської конвенції про громадянство встановила, що “Правила держави-учасниці, які стосуються громадянства, не повинні містити розрізнень або допускати практику, що призводять до дискримінації за ознакою статі, релігії, раси, кольору шкіри, національного чи етнічного походження”. Національне походження у цьому формулюванні чітко відокремлено від етнічного та передбачає зв’язок з державою. Наприклад, громадяни Росії – це характеристика національного походження. Стаття 2 прикінцевих положень Закону “Про внесення змін до деяких законів України щодо правового статусу іноземців та осіб без громадянства, які беруть участь у захисті територіальної цілісності та недоторканності України” передбачає, що прийняття заяв про набуття громадянства України від громадян Російської Федерації припиняється до спливу 12 місяців з дня припинення чи скасування воєнного стану в Україні. Ця норма є дискримінаційною та суперечить ст. 5 Європейської конвенції про громадянство. Проте цей закон був ухвалений. Офіційним мотивом запровадження дискримінаційних норм є безпека. Але це фактично не відповідає дійсності. Адже держава має достатньо можливостей індивідуально “відсіяти” на етапі розгляду заяв про надання громадянства тих, хто дійсно є загрозою, а не ухвалювати дискримінаційну норму для великої групи людей.
Розділ “Політика міграції, політика притулку та візова політика” вимагає особливої уваги правозахисних організацій на етапі виконання дорожньої карти. Просто тому, що він нецікавий для більшості українських політиків. Адже він про іноземців, які не голосують. У зв’язку з повномасштабною війною українські правозахисники майже не торкалися проблем міграційного законодавства, і ситуація у цій сфері значно погіршилася. Але на тлі переходу процесу європейської інтеграції України на новий етап варто повернутися до цієї проблеми.
Міграційна політика включає не лише документи, а й практику. Особливістю цієї практики в Україні є те, що вона дуже слабо регламентована. Зберігається багато процедур, де для чиновника діє правило: “Я митець, я так бачу”.
Приклад. Стаття 16 Європейської Конвенції про громадянство встановила, що “Держава-учасниця не може зумовлювати набуття або збереження її громадянства відмовою від іншого громадянства або його втратою, якщо така відмова чи втрата є неможливою або не може розумно вимагатися”. Україна ратифікувала цю Конвенцію у 2006-му.
Очевидно, що центральні органи влади України не виконують цієї норми. Колишні громадяни РФ або Білорусі, які вже отримали тимчасові посвідчення громадянина України, в більшості випадків не можуть отримати від влади цих країн документа, що підтверджує вихід із громадянства, з незалежних від них причин:
- посольство та консульські установи РФ в Україні не працюють;
- транспортне сполучення між Україною та РФ перервано;
- виїзд таких людей з України у РФ створює для цих людей надзвичайно високий ризик зазнати кримінального переслідування;
- оформити відмову від російського громадянства в консульських установах РФ інших країн неможливо, оскільки документи приймають лише у постійних жителів цих країн;
- відсутні дистанційні процедури відмовитися від російського громадянства;
- влада Білорусі не оформляє вихід із громадянства людей, яких вони переслідують з політичних мотивів.
Власники тимчасових посвідчень громадянина України не можуть навіть подати заяву російським органам влади про відмову від громадянства. Як результат, за два роки людина втрачає українське громадянство і будь-який статус. Державна міграційна служба України не дозволяє цим людям використовувати передбачений законом механізм подання декларації про відмову від російського громадянства. Підрозділи Державної міграційної служби просто не приймають декларації про вихід із російського громадянства. Я не впевнений, що цю проблему буде вирішено після набрання чинності законом “про множинне громадянство”. Просто тому, що нічого не зроблено для реальної регламентації надання послуг у міграційній сфері та ліквідації принципу “Я художник…” Але це тема окремої розмови щодо вдосконалення державного управління.
Чинні програмні документи України не відкидають ідеї про те, що міграційну політику України необхідно змінити. Стратегія міграційної політики передбачає ціль 15 “Забезпечити відповідність українського законодавства та адміністративної практики у сфері міграції стандартам Європейського Союзу”. Для досягнення цієї мети Стратегія визнає за необхідне проаналізувати міграційне законодавство України щодо його відповідності acquis communautaire, тобто правової системи ЄС. Але перелік заходів, які необхідно здійснити для відповідності стандартам ЄС у сфері міграції, у державній стратегії дуже вузький. Він не зважає на принципи Європейського Союзу. Дорожня карта з питань верховенства права виглядає суто технічним документом, який визначає форму дій щодо євроінтеграції, але не їхній зміст.
Розділ Дорожньої карти “Політика міграції, політика притулку та візова політика” написано так, що можна впевнено зробити висновок: без активної участі українських правозахисників в імплементації цієї Дорожньої карти прав людини не буде враховано у “європейському форматі”.
Михайло Савва, голова правління ГО “Експертна група “Сова”, доктор політичних наук, професор