Карт-бланш для міграційної служби в новому законопроєкті про шукачів притулку
Наприкінці квітня в парламенті зареєстрували новий проєкт закону “Про надання захисту іноземцям та особам без громадянства” (№ 3387). Цей документ пропонує суттєві зміни в політиці стосовно людей, які подали заяву на захист в Україні.
Спочатку про позивні моменти, які врегульовано цим законопроєктом, адже вони, безумовно, є.
Так, безперечно позитивним є усунення в законопроєкті багатьох колізій та прогалин, пов’язаних з регулюванням процедури надання захисту. Це, зокрема, визначення понять “комбатант”, “шукач захисту” і “шукач захисту, який потребує особливих процедурних гарантій”. Також документ пропонує заборонити видворення всіх шукачів захисту за межі України. Зараз така заборона стосується лише визнаних державою біженців та осіб із додатковим захистом. А щодо шукачів притулку, які перебувають у процедурі визначення свого статусу або його оскарження, постійно виникають спори з правоохоронними органами та прокуратурою. І, на жаль, випадки видворення шукачів притулку з України до країн походження наразі мають систематичний характер. У новому ж законопроєкті норма частини 3 статті 3 це прямо забороняє.
Потрібним є і запропоноване реальне посилення соціальних гарантій для шукачів захисту, таких як право на працю та скасування вимог до мінімальної заробітної плати, які зараз діють щодо звичайних іноземців для захисту трудових прав громадян України й прописані в Законі “Про зайнятість населення” (пункти 3 та 4 статті 42-1).
Крім того, нарешті пропонується систематизувати форми захисту і закріпити право на отримання притулку, відповідно до частини другої статті 26 Конституції України. Адже на сьогодні відсутня нормативна база, яка б визначала порядок реалізації президентом України конституційного повноваження, пов’язаного з наданням притулку. Незважаючи на те що формально всі президенти мали таке право ще від першого видання Конституції, жоден з них не реалізував своїх повноважень щодо надання притулку.
Також, якщо закон ухвалять, збільшиться термін оскарження рішення уповноважених органів у разі відмови в захисті з п’яти днів до місяця і з’явиться право шукача захисту знати підстави такої відмови. Адже до цього часу був колапс: шукачі притулку та їхні представники оскаржували в судах не рішення державного органу, а виключно набір цифр та назви законодавчих актів, які були вказані в повідомленні про відмову в захисті. Самі підстави були відсутні, а короткий термін між отриманням повідомлення та оскарженням рішення не дозволяв нормально підготувати скаргу або позов до суду.
Тепер про низку негативних моментів, які, на жаль, практично нівелюють усі позитивні.
Почнемо з того, що статус “комбатантів” не повністю розкрито, і можна лише за логікою здогадуватися, що йдеться не про учасників незаконних збройних формувань на боці Росії на Сході України. А з огляду на реалії і те, що міграційна служба та суди сьогодні часто ухвалюють рішення виключно через політичну доцільність, існує потенційна загроза легалізації Україною іноземних найманців на боці проросійських терористичних угруповань, наприклад “заради примирення”. Жодного застереження з цього приводу немає, хоча з інших питань у тексті законопроєкту таких застережень аж задосить.
Так, наприклад, окремо встановлено, що заяви на захист не прийматимуться, якщо вони є “очевидно необґрунтованими або неприйнятними для розгляду”. За новими правилами такі заяви розглядатимуться в пришвидшеному режимі. Наприклад, якщо шукач захисту зазначив непослідовні, очевидно хибні чи малоймовірні факти, які значною мірою суперечать інформації про країну його походження (пункт 4 статті 13). Тут варто згадати випадки, коли сама міграційна служба використовувала інформацію про країну походження, наприклад Таджикистан, використовуючи розважальні сайти російських туристичних агенцій та офіційний сайт президента Таджикистану. Чи суперечитиме в такому разі інформація від заявника про тортури, підкріплена міжнародними доповідями, інформації міграційної служби?
До речі, факт використання такої “інформації про країну походження” є складовою скарги до ЄСПЛ про відмову в наданні захисту в Україні, і наразі суд узяв до розгляду справу громадянина Таджикистану проти України.
Пункт восьмий цієї статті йде ще далі, адже вказує про відмовну пришвидшену процедуру, якщо існують “обґрунтовані підстави вважати”, що іноземець або особа без громадянства звертається по захист, лише щоб перешкодити застосуванню процедури видворення чи екстрадиції. Це про громадянина Росії Тимура Тумгоєва? Стосовно більшості опозиційних активістів та політичних діячів порушуються кримінальні справи. Це – аксіома під час професійного розгляду заяв на міжнародний у захист у будь-якій країні світу, адже недемократичні режими переслідують громадян, використовуючи як внутрішні можливості (поліція, прокуратура, суд), так і систему Інтерпол. Фактично міграційна служба на власний розсуд має обґрунтувати таку відмову зі згаданої вище підстави. Проте, знаючи з власного досвіду, як саме міграційна служба України “обґрунтовує” свої рішення, я б точно не довіряв їм подібних висновків.
Законопроєкт також передбачає надання співробітникам установ попереднього ув’язнення та прикордонної служби повноважень з приймання заяв, що є, в принципі, нормальним, але процес забезпечення цими установами заявників бланками анкет і перекладачами загрожує перетворитися на фарс.
На практиці навіть органи прокуратури не можуть вчасно і без проблем забезпечити перекладачами іноземців під час розгляду їхніх справ у судах, чим розтягують такі процеси на місяці. Тому, знаючи, як працюють прикордонники та слідчі ізолятори, можу сказати, що відсотків на 90 вимоги цих статей є “декларацією про добрі наміри”. Адже прикордонники в аеропортах та пунктах пропуску найменше хотіли б приймати заяви про надання захисту. Можливо, у Великому Герцогстві Люксембург це спрацювало б, але не в умовах аеропорту “Бориспіль” чи Лук’янівського СІЗО.
Ну і, звісно, новела українського законодавства – це стаття 28 законопроєкту “Повторна заява про захист”, яка порушує основні права шукача захисту, як, власне, і термін “захист”. Відповідно до цієї статті, працівник міграційної служби може відмовити шукачеві захисту в розгляді повторної заяви, якщо є обґрунтовані підстави вважати, що ризик переслідування чи серйозної шкоди виник у зв’язку з безпосередніми діями шукача захисту, які мають очевидно штучний характер та які він вчинив після виїзду з країни походження. Тобто якщо заявник стане вести громадську або політичну діяльність після втечі з країни переслідування, то таку діяльність уповноважена особа обґрунтовано, як же без цього, вважатиме штучною та нещирою. Йдеться про заборону заявникам активно висловлювати свої погляди, які можуть бути розцінені країною-переслідувачем як протиправні щодо її внутрішнього законодавства. Як приклад – акція протесту біля російського посольства після збиття українського літака під Луганськом, у якій узяли участь багато росіян-емігрантів. А це пряме порушення конституційного права на вираження поглядів, адже людина, можливо, у власній країні боялася це робити, і тому приховувала. Проте після втечі до України дізнається, що й тут її політична активність не вітається і визнається підставою для неприйняття заяви про захист.
Далі – ще гірше. Шукач захисту може бути позбавлений права залишатися на території України в разі повторного звернення із заявою про захист, якщо міграційна служба має обґрунтовані підстави вважати, що особа звертається з повторною заявою для перешкоджання процедурі видворення, реадмісії чи екстрадиції до країни походження, а також якщо шукач захисту звертається із третьою та наступними заявами про захист за умови, що остаточним рішенням уповноваженого органу його другу заяву про захист визнано неприйнятною або очевидно необґрунтованою.
Моя практика дозволяє припустити, що ця норма може значно посприяти новому виду корупційного заробітку для працівників міграційної служби. Адже вони масово позбавлятимуть шукачів захисту права залишатися в Україні, тоді як “довести” необхідність залишитися можна буде лише через корупційну складову конкретним уповноваженим особам, які мають право на ухвалення такого рішення.
Усі інші заяви, наскільки б обґрунтованими вони не були, визнаватимуться безпідставними.
Але наскільки такі повторні заяви реально безпідставні?
Наша країна з 2013 року Управлінням Верховного комісара ООН з питань біженців визнана небезпечною для шукачів притулку саме через порушення державними органами їхніх прав. Водночас приблизно 35–40% рішень міграційної служби визнається незаконними в судах за статистикою цієї самої служби. У випадках ухвалення судами рішень щодо повторного розгляду заяв на отримання захисту міграційна служба “запускає волейбол”. Тобто повторно розглядає заяву і відмовляє людині в захисті, формально виконує рішення суду про повторний розгляд.
Буває, що суди три-чотири рази скасовують рішення міграційної служби як незаконні, але це жодним чином не впливає на кінцевий результат отримання захисту в Україні. Якщо міграційна служба фактично ігнорує рішення судів про об’єктивний повторний розгляд заяв, то казати про такий розгляд в разі звичайної повторної процедури, в принципі, неможливо. Тому заявники й подають треті й четверті заяви з надією, що зміниться ситуація в країні походження або в Україні.
Також варто нагадати, що саме повторні заяви врятували сотні сирійців. Сама міграційна служба так ніколи й не визнала повною мірою війни в цій країні. Навіть попри рішення Радбезу ООН міграційна служба та українські суди довгий час уперто вважали війну внутрішнім конфліктом на певній обмеженій території країни. Згідно з рішеннями міграційної служби, сирійці не користувалися своїм правом переїхати до іншого регіону. Саме повторні заяви рятували колишніх комбатантів із росіян та білорусів, яким міграційна служба свого часу масово “шила” адміністративні правопорушення через недотримання міграційного законодавства. До цього часу міграційна служба не визнає проблем із правами людини в Російській Федерації, Білорусі, Казахстані чи Таджикистані. Пострадянські диктатури, за версією тих самих уповноважених службових осіб, є країнами, де, “на жаль, існують поодинокі порушення прав людини, проте вони не є систематичними і не стосуються конкретного шукача притулку”. Приблизно таким є текст у рішеннях ДМС щодо заяв усіх активістів із країн колишнього радянського простору.
Зазначений законопроєкт повністю проігнорував відповідальність посадових осіб за порушення законодавства. Тобто про відповідальність шукачів захисту вказано більше, ніж про їхні права, а про відповідальність посадовців – нічого. Фактично закріплюється безвідповідальність посадових осіб за ухвалені ними рішення. Хоча за час існування міграційної служби чиновники не були де-факто покарані за незаконні рішення, наразі про таку відповідальність, навіть дисциплінарну, взагалі не згадують. Тобто шукачі притулку тепер залежать виключно від “обґрунтованої думки” посадової особи яка набуває форми карт-бланшу.
Наостанок необхідно згадати про нову форму захисту в Україні – притулок. І майже одразу відмовна теза в законопроєкті: “іноземцю або особі без громадянства не може бути надано притулок, якщо особа зверталася за захистом та стосовно неї прийнято рішення про відмову в наданні захисту чи припиненні захисту відповідно до цього закону” (пункт 5 статті 31). Тобто якщо раніше “професійна посадова особа обґрунтовано” ухвалила негативне рішення, а суд його підтвердив, то шукач захисту не може звертатися до президента (тут хочу нагадати знову, що завдяки рішенням судів та міграційної служби ми є тією країною, у якій не дотримуються прав шукачів притулку). Кінцеве рішення за заявами про притулок ухвалює президент за рекомендацією Комісії з питань громадянства, яка складається з представників міграційної, прикордонної служби, СБУ, МВС тощо. Тобто державних посадовців, які мають “своєрідне вперте” ставлення до активістів та опозиціонерів, що теоретично претендують на притулок. Отже, ця новела наче імпічмент для президента, який начебто є, але його практична реалізація неможлива.
На мою думку, виключно суб’єктивну, державні посадовці взагалі не мають розв’язувати питання надання притулку як гуманітарного захисту: ДМС та інші органи (СБУ, прикордонники чи МВС) мали б лише приймати документи, анкетувати та передавати на розгляд громадській раді, яка складалася б із представників правозахисних та неурядових організацій, експертів, представників Уповноваженого з прав людини та Управління Верховного комісара ООН з питань біженців при президентові, але не Комісії з питань громадянства. Фактично виконавці положень законодавства про притулок нівелюють своєю присутністю гуманітарний нахил такого захисту.
Хочу підкреслити, що це швидкий огляд нового законопроєкту, який не претендує на останню інстанцію. Але навіть такий швидкий аналіз справляє гнітюче враження від проєкту закону і необхідності його суттєвого доопрацювання. У такому вигляді він не має пройти й перше читання. Тим часом поправку про соціальні гарантії працевлаштування шукачів захисту можна винести окремо до ЗУ “Про зайнятість населення”, а питання комбатантів через силу почалося розв’язуватися.
