Про загублене право на інформацію в контексті конституційної реформи
Як на мене, тривалий час із моменту ухвалення Конституції України 1996 року проблема забезпечення прав людини та відповідно реформування Розділу ІІ Основного Закону була поза увагою влади.
Та почнімо спочатку.
ПРО НЕДОЛІКИ В КОНСТИТУЦІЇ
Фактично одразу після ухвалення Конституції України в експертних колах сформувалося розуміння потреби вносити зміни в новостворений документ.
Істотним недоліком сучасного тексту Конституції є те, що остаточна його редакція не містила положення, відповідно до якого допустимі конституційні обмеження прав і свобод людини “мають бути мінімальними і відповідати засадам демократичної держави”, хоча така загальна формула містилась у проекті Конституції, який схвалила Конституційна комісія 11 березня 1996 року (частина друга статті 60).
Водночас у тексті Конституції є надто багато статей, де особливі умови стосовно можливостей обмеження прав законодавчим органом та обставини, за яких дозволено законодавчому органові обмежувати права, почасти дуже нечітко сформульовано, і вони є занадто широкими. А це “розв’язує руки законодавчому органові”, даючи можливість йому надмірно втручатися в права.
Сказане стосується, зокрема, частини третьої статті 34: право на свободу думки й слова, на вільне вираження поглядів і переконань, яке може бути обмежено “в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя”. А це з огляду на події майже трирічної давності стало вкрай актуальним.
ПЕРША ПРОПОЗИЦІЯ ЗМІН: ВИОКРЕМИТИ ПРАВО НА ДОСТУП ДО ІНФОРМАЦІЇ ПРО ДІЯЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
Перша спроба удосконалити Конституцію була 2007 року, і пов’язана вона зі створенням 27 грудня того ж року Національної конституційної ради. У лютому 2008-го робоча група, яка складалася з членів Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, Харківської правозахисної групи (далі – ХПГ) та фахівців із питань конституційного права, оприлюднила пропозиції щодо внесення змін у Конституцію.
Стосувалися вони також і права на інформацію. Зокрема, було зазначено, що текст статті 34 треба привести у відповідність із формулюванням статті 10 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Окрім того, було запропоновано додати норму статті ІІ-13 Конституції Європи, у якій визначено додаткові гарантії свободи слова у сфері науки та мистецтва. До речі, потребу включення цього положення надалі дискутуватимуть неодноразово.
Також саме тоді вперше було запропоновано ввести в конституційний текст окреме право фізичних та юридичних осіб на доступ до офіційної інформації про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування.
ДРУГА ПРОПОЗИЦІЯ ЗМІН
2009 року було запропоновано кілька версій щодо реформування Основного Закону в контексті права на інформацію. Однією з них стала пропозиція ХПГ, яку було висунуто у квітні того самого року та яка знайшла своє відображення у двох статтях. Перша з них (стаття 31) мала назву “Свобода вираження поглядів” і містила такі положення.
“1. Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від державних кордонів. Ця стаття не перешкоджає державі впроваджувати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних та кінематографічних підприємств.
2. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі населення, захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню інформації з обмеженим доступом або для підтримання авторитету і безсторонності суду.
3. Здійснення свободи вираження поглядів у мистецтві та наукових дослідженнях є вільним від обмежень.
4. Свобода та плюралізм засобів масової інформації гарантуються”.
Наведений проект статті є точним відтворенням офіційного перекладу статті 10 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року.
Стаття 31 проекту Конституції містить у собі також вимогу статті ІІ-73 Хартії засадничих прав Європейського Союзу (проекту Договору про Конституцію для Європи), яка встановлює додаткові гарантії свободи слова у сфері науки та мистецтва. Як записано в європейському документі, мистецтво та наукові дослідження є вільними від обмежень.
У другій запропонованій статті (стаття 32) ішлося про право на доступ до інформації.
“1. Кожен має право на доступ до офіційних документів та іншої інформації про діяльність органів державної влади і місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Здійснення цього права передбачає можливість подання інформаційного запиту або одержання інформації в інший спосіб – на вибір запитувача.
2. Органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи зобов’язані надавати належні їм відомості за інформаційними запитами, регулярно оприлюднювати інформацію про свою діяльність.
3. Здійснення цього права, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі населення, захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню інформації з обмеженим доступом або для підтримання авторитету і безсторонності суду за умови, якщо шкода від оприлюднення запитуваної інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні”.
Стаття 32 проекту Конституції є новелою українського конституційного законодавства, оскільки тут право на доступ до публічної інформації вперше було сформульовано в окремому положенні. Зауважимо, що в цій статті використано правову модель, яку розробив український науковець О. Нестеренко.
Через кілька місяців, у червні 2009 року, було запропоновано ще одну версію змін. Її авторами стали представники Блоку Юлії Тимошенко та Партії регіонів. Згідно з проектом закону “Про внесення змін до Конституції України”, який вони розробили, було запропоновано до статті 34 чинної Конституції додати пункт 2 такого змісту: “Громадяни мають право на отримання від органів державної влади та посадових осіб достовірної інформації про стан справ у всіх сферах державного, економічного, суспільного і міжнародного життя, а також із питань, що стосуються законних інтересів та прав громадян. Відповідальність за обмеження прав громадян на інформацію встановлюється законом”. Однак ці зміни так і не було впроваджено.
ІНФОРМАЦІЯ ПРО ОСОБИСТЕ ТА СІМЕЙНЕ ЖИТТЯ ОСОБИ: НОВЕ ТЛУМАЧЕННЯ
У січні 2012 року відбулась подія, що засвідчила свідоміше ставлення суспільства до права на інформацію. Конституційний Суд України розглянув справу за поданням Жашківської районної ради Черкаської області стосовно офіційного тлумачення положень статті 32 й статті 34 Конституції України.
Суд ухвалив, що інформацією про особисте та сімейне життя особи є будь-які відомості та/або дані про відносини немайнового та майнового характеру, обставини, події, стосунки тощо, пов’язані з особою та членами її сім’ї, за винятком передбаченої в законодавстві інформації, що стосується здійснення особою, яка займає посаду, пов’язану з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень. Така інформація про особу є конфіденційною. Відповідно збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання можливе винятково у випадках, визначених у законодавстві, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
КОНСТИТУЦІЙНА КОМІСІЯ: ПРОЕКТ ЗМІН ДРУГОГО РОЗДІЛУ
Цілеспрямована робота з модифікації тексту Основного Закону продовжилася 2015 року зі створенням спеціальної Конституційної комісії (далі – Комісія).
У квітні 2015-го відбулось перше засідання Комісії, головою цієї робочої групи став суддя Європейського суду з прав людини у відставці та заступник голови Конституційної комісії Володимир Буткевич.
Одним із помітних нововведень Комісії стала зміна назви розділу з “Права, свободи та обов’язки людини і громадянина” на “Права людини”. Крім того, було ухвалено рішення побудувати структуру оновленого Розділу ІІ про права людини за схемою (“рейтингом”) розташування прав людини в Хартії засадничих прав ЄС 2000 року.
У підсумку право на інформацію було відображено в статті 31 (30) (“Свобода вираження поглядів”), розробленій відповідно до вимог статті 10 Європейської конвенції із захисту прав людини та основоположних свобод.
ПРОПОЗИЦІЇ ІНСТИТУТУ МЕДІАПРАВА
У липні 2015-го фахівці Інституту медіаправа запропонували свої поправки до Розділу II Конституції України. Зокрема, обґрунтовуючи нову версію назви розділу, вони зауважили, що, оскільки можливість громадян контролювати владу є одним із наріжних каменів демократії, поряд зі свободою вираження поглядів треба закріпити в Конституції право громадян на доступ до інформації. Отже, назва статті 31, на їхню думку, має бути такою: “Свобода вираження поглядів та право на інформацію”.
Крім того, Інститут медіаправа в цій статті зробив акцент саме на доступі до інформації: “Кожному гарантується право на доступ до публічної інформації. Здійснення цього права забезпечується обов’язком органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів надавати та оприлюднювати таку інформацію в обсязі і в порядку, передбаченому законом.
Кожен має право на доступ до інтернету. Держава вживає заходів для усунення цифрового розриву між різними верствами”.
У цьому разі логіка розробників наведеного положення така: право на доступ до публічної інформації має бути виокремленим із загального права на інформацію через його особливу природу. Органи державної влади, місцевого самоврядування та інші розпорядники інформації генерують її у зв’язку з виконанням своїх обов’язків, передбачених у відповідному нормативно-правовому акті, за кошти платників податків. Саме тому, отримання такої інформації особою має прямо корелюватися з обов’язком відповідних розпорядників її надавати.
А оскільки інтернет із часом дедалі більше перетворюється на основний засіб для отримання й поширення інформації, цьому питанню також треба приділяти увагу.
Своєю чергою експерт від ХПГ та Української Гельсінської групи з прав людини Володимир Речицький запропонував визначити в проекті Конституції право на доступ до публічної інформації в окремій статті (стаття 33-2), назвавши її відповідним чином. На його думку вона повинна мати такий зміст.
“1. Кожен має право на доступ до офіційних документів та іншої інформації про діяльність органів державної влади і місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень. Здійснення цього права передбачає можливість подання інформаційного запиту або одержання інформації в інший спосіб – на вибір запитувача.
2. Органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи, інші суб’єкти владних повноважень зобов’язані надавати належні їм відомості за інформаційними запитами, регулярно оприлюднювати інформацію про свою діяльність.
3. Здійснення цього права може підлягати обмеженням, які передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню інформації з обмеженим доступом або для підтримання безсторонності суду за умови, якщо шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні”.
НИНІШНІЙ СТАН РЕЧЕЙ
У грудні 2015 року члени робочої групи при парламентському Комітеті з питань свободи слова та інформаційної політики обговорили проект Стратегії розвитку законодавства України з питань свободи слова та діяльності ЗМІ відповідно до європейських стандартів, який розроблено за підтримки спільної програми ЄС та РЄ “Зміцнення інформаційного суспільства в Україні”.
У документі йдеться про необхідність посилення конституційних гарантій свободи слова та інформації, приведення їх у відповідність із новітніми міжнародними стандартами, а також закладення конституційної основи для захисту окремих прав.
Окрім цього, фактично було підтримано пропозицію Володимира Речицького закріпити в окремій статті право на доступ до будь-якої інформації, яку мають органи влади, і доступ до інформації суспільного інтересу, яку мають інші визначені в законодавстві суб’єкти; також передбачити вичерпний перелік інтересів, захист яких може бути підставою для обмеження цього права, якщо це потрібно в демократичному суспільстві. Право на доступ до інформації слід виокремити із загального права на інформацію та передбачити обов’язок розпорядників надавати інформацію.
Необхідність продовження змін у контексті права на інформацію підтверджують і міжнародні партнери України. Зокрема, у Плані дій Ради Європи для нашої держави на 2015-2017 роки зазначено, що ми взяли на себе зобов’язання “гарантувати свободу вираження поглядів і незалежність засобів масової інформації і журналістів, а також виключити використання адміністративних заходів, спрямованих на обмеження свободи ЗМІ”.
Утім, Конституційна комісія досі не підготувала остаточний варіант конституційних змін щодо прав і свобод людини та громадянина. Як і щодо права на доступ до інформації…
Матеріал підготовано за підтримки Центру інформації про права людини
