Наступний Омбудсман: як забезпечити незалежність інституції з прав людини в Україні на шляху до ЄС

Омбудсмана в Україні обирає парламент. Така модель призначення керівника національної інституції з прав людини (НІПЛ) фактично є політичною і не передбачає відкритого конкурсу та публічних консультацій, а відтак – участі громадськості.

Попри те, що Україна змінює законодавство про Омбудсмана для виконання євроінтеграційних зобов’язань, у відповідному законопроєкті процедура призначення Уповноваженого Верховної Ради з прав людини залишається практично без змін.

Такий підхід суперечить міжнародним стандартам щодо інституції Омбудсмана – зокрема, Паризьким та Венеціанським принципам. Йдеться про долучення громадянського суспільства до висування кандидатів та процедури відбору.

Які моделі діють в країнах Європи та які зміни необхідно запровадити в Україні, обговорили експерти під час дискусії та презентації аналітичної записки “Участь громадськості у процедурі висування кандидатів та обрання Омбудсмана”, підготовленою Центром прав людини ZMINA.

Україна має дотримуватися міжнародних стандартів щодо інституції Омбудсмана

На розгляді Верховної Ради вже півтора роки перебуває законопроєкт №13181. Депутати проголосували його у першому читанні в травні 2026 року. У пояснювальній записці до цього документу зазначається, що основною метою є покращення законодавства, яке регулює діяльність Омбудсмана. Водночас законопроєкт містить декілька прогалин, ключова з них – те, як відбирають кандидатів та призначають Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, звертає увагу адвокаційна менеджерка Центру прав людини ZMINA Анастасія Даців:

“Це важливо, бо Україна в процесі євроінтеграції має відповідне зобов’язання за Дорожньою картою з питань верховенства права. У рамці прав людини одним із перших заходів передбачене реформування законодавства, що регулює діяльність Уповноваженого з прав людини, приведення його у відповідність до міжнародних стандартів”.

Національні інституції з прав людини існують у 119 країнах світу, але можуть мати різні назви: омбудсман (нордичні країни), парламентський адвокат (Молдова), контролер сейму (Литва), громадський захисник прав (Чехія), парламентський уповноважений (Україна) тощо.

“Усі вони покликані виконувати одну функцію – контролювати, щоб виконавчі та інші органи влади не порушували прав людини, а навпаки сприяли їм. Також – розглядати скарги громадян на випадки порушення їхніх прав різними органами влади”, – зазначила Анастасія Даців.

Існує низка ключових міжнародних документів, у яких закріплені стандарти діяльності НІПЛ. Зокрема:

• Паризькі принципи від 1993 року;
• Загальні зауваження Підкомітету з акредитації Глобального альянсу національних інституцій з захисту прав людини (GANHRI) до Паризьких принципів від 2018 року;
• Венеціанські принципи;
• рекомендації та резолюції Комітету міністрів та Парламентської асамблеї Ради Європи. 

“Ці документи визначають, що НІПЛ має передусім бути незалежною інституцією, захищати права людини, а також сприяти належній діяльності органів влади і унеможливлювати неналежне врядування”, – зауважила експертка.

Незалежність НІПЛ можна забезпечити завдяки належним ресурсам: фінансовим, людським, технічним.  

“З ширшої перспективи незалежність зумовлюється тим, як обираються кандидати на посаду Омбудсмана, хто впливає на процес і як його призначають”, – звернула увагу Анастасія.

Зокрема, Паризькі принципи постановляють, що склад НІПЛ і порядок призначення її членів мають гарантувати плюралістичне представництво громадських сил, які працюють у сфері прав людини.

“Це може здійснюватися через співпрацю або участь неурядових організацій, філософських та академічних, релігійних течій, університетів та різних експертних спілок, але також і урядових установ”, – пояснює Даців.

Загальні зауваження Підкомітету з акредитації передбачають дозвіл різним соціальним групам пропонувати або рекомендувати кандидатів на посаду очільника НІПЛ. Відбір має відбуватися під контролем незалежного і авторитетного органу з відкритими консультаціями, за участі неурядових організацій та громадянського суспільства. Підкомітет рекомендує формалізувати цю процедуру та чітко прописати її у відповідних національних документах.

Венеційські принципи передбачають, що процедура відбору кандидатів на посаду Омбудсмана має включати публічний конкурс і бути відкритою, прозорою та об’єктивною.  

Як відбувається обрання Омбудсмана в Україні

В Україні обрання Уповноваженого Верховної Ради з прав людини відбувається відкритим голосуванням у парламенті. Пропозиції щодо кандидатів можуть вносити лише голова Верховної Ради та народні депутати – група, чисельністю не менше 1/4 від конституційного складу парламенту (щонайменше 113 депутатів). Усі кандидатури направляють до Комітету Верховної Ради з питань прав людини. За кандидата голосують на пленарному засіданні парламенту – мають бути голоси щонайменше 226 народних депутатів.

Хоча законом передбачено, що кандидат повинен мати досвід правозахисної діяльності, на практиці ця норма не відіграє ролі. На посаду Уповноваженого системно призначають людей з досвідом роботи у політичній сфері або державних структурах – колишніх народних депутатів чи представників органів виконавчої влади.

Чинне законодавство не передбачає можливості самовисування або участі представників правозахисної спільноти у прозорому конкурсі, що фактично обмежує доступ до цієї посади для незалежних експертів та представників громадянського суспільства, зазначає Анастасія Даців:

“Через це процес відбору залишається політизованим і закритим, що суперечить міжнародним стандартам незалежності національних інституцій з прав людини”.

У 2024 році був представлений проєкт нової редакції Закону про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Він передбачав необхідні зміни, щоб удосконалити процедуру обрання та призначення Омбудсмана. Тодішній проєкт передбачав можливість громадянського суспільства висувати кандидатів, що схвально оцінила Рада Європи.

Втім, нинішня редакція законопроєкту № 13181 не згадує ні вимог суспільної довіри й авторитету кандидатів, ні залученості громадськості до процесу відбору та призначення Уповноваженого ВРУ з прав людини. Натомість документ закріплює усталену практику висування кандидатів головою Верховної Ради або щонайменше однією чвертю народних депутатів.

Як обирають Омбудсмана в інших країнах

У Швеції інституція з прав людини існує з 1809 року в різних формах. На сьогодні там діють різні інституції, які захищають права людини. У 2022 році був створений шведський Інститут прав людини. Правління інституту призначається урядом, але за поданнями представників академічних кіл, Шведської асоціації адвокатів та консультативної ради інституту, що представляє громадянське суспільство.

У Норвегії окрема НІПЛ була створена 2015 року. Членів правління цієї інституції призначає парламент, проте громадськість активно інформують про можливість висування кандидатів через сайт, приймають номінації від будь-кого з громадян.

У Польщі незалежність омбудсмана закріплена на найвищому рівні – у Конституції. Сейм призначає Омбудсмана за подання голови Сейму або 35 депутатів, і вже потім кандидата затверджує Сенат.

При останній акредитації Генеральний Альянс НІПЛ рекомендував Польщі формалізувати процес участі громадськості.

У Болгарії законодавство дозволяє некомерційним організаціям висувати кандидатів на посаду Омбудсмана та його заступника, крім членів парламенту та їхніх парламентських груп. Болгарська НІПЛ публічно заохочує висування кандидатур від громадянського суспільства.

У Молдові інформація про відбір кандидатів і вимоги публікують на сайті парламенту, а також у медіа. Підхід передбачає, що весь процес має базуватися на принципах конкурентності, прозорості та рівного ставлення до всіх кандидатів. Резюме кандидатів розміщуються на сайті парламенту і громадськість може бути добровільно залучена до публічних консультацій щодо кандидатів.

 Що думають експерти про необхідні зміни

Під час презентації аналітичної записки правозахисники поділились своїми думками щодо необхідних змін. Менеджерка проєктів з прав людини та доступу до правосуддя Програми розвитку ООН в Україні Світлана Колишко звернула увагу, що питання зміни процедури призначення Омбудсмана обговорюється не вперше. Ще з 2009 року в міжнародних рекомендаціях неодноразово звертали увагу на необхідність її вдосконалити.

За словами Колишко, під час попередніх обговорень уже напрацьовувалася процедура із залученням громадськості, однак ці напрацювання не були враховані під час подальшого парламентського розгляду. Вона зауважила, що рекомендації щодо процедури призначення та фінансової незалежності інституції залишаються актуальними.

 В різні роки громадянське суспільство вже намагалося долучатися до процесу обрання Уповноваженого, однак така участь не завжди була справді впливовою, звернув увагу виконавчий директор Української Гельсінської спілки з прав людини Олександр Павліченко.  

За його словами, щоб змінити ситуацію, потрібна політична воля щодо інституції Омбудсмана, належне правове регулювання та практичне використання передбачених законом інструментів.

Юрист Харківської правозахисної групи Микола Комаровський, зазначив що у теперішній редакції законопроєкту №13181 питання призначення Уповноваженого з прав людини залишається центральним. Документ закріплює нинішній підхід. 

“Не передбачено процедури конкурсу, консультацій, участі громадськості. Це прямо суперечить Венеціанським і Паризьким принципам”, – зауважив Комаровський.

За його словами, законопроєкт передбачає “комітетський фільтр” – комітет буде рекомендувати не більше трьох кандидатів:

“Тому роль парламентського комітету певним чином є ризикованою, це потрібно враховувати під час доопрацювання законопроєкту”, – звернув увагу юрист Харківської правозахисної групи.

Україна має можливість запровадити європейську модель призначення Омбудсмана

Україна має унікальну можливість запровадити модель, що відповідатиме найкращим сучасним європейським практикам, забезпечити високий рівень прозорості, довіри та легітимності інституції Омбудсмана, зазначила Анастасія Даців:

“Поточний етап підготовки законопроєкту №13181 до другого читання дає можливість формалізувати процедуру відбору та призначення Уповноваженого відповідно до зазначених міжнародних стандартів, до рекомендацій ГАНПЗУ та Ради Європи, а також до вимог громадянського суспільства України”.

Необхідно змінити порядок висування кандидатури на посаду Уповноваженого, передбачивши процедуру, запропоновану у попередньому проєкті закону, напрацьованому робочою групою у 2024 році.

Зокрема, знизити мінімальний поріг кількості народних депутатів, які можуть вносити пропозиції щодо кандидатів на посаду Уповноваженого (наприклад, до 20), та передбачити для громадських організацій, наукових установ та професійних організацій у сфері захисту прав людини можливість долучатися до цього процесу. Це розширить коло кандидатів.

Профільний Комітет Верховної Ради повинен буде формувати комісію для оцінювання професійних якостей кандидатів, проведення їх попереднього відбору. Така комісія, окрім депутатів, має включати представників провідних правозахисних і громадських організацій та наукового експертного середовища.

“Цей принцип деполітизованого відбору повинен відображатися і в процедурі голосування у Верховній Раді України, яке мусить відбуватися через таємне подання бюлетенів”.

Комісія має бути відкритою до розгляду висновків щодо кандидатів, поданих громадськими об’єднаннями, і запитань, які варто поставити кандидатам під час конкурсного відбору.