Ложка дьогтю в діжці меду: аналіз мовного закону на відповідність стандартам прав людини

Сьогодні виповнюється пів року, як набрав чинності Закон України “Про забезпечення функціонування української мови як державної”.

І хоча цей закон можна назвати найкращим законом про мову, ухваленим в Україні, він має багато суттєвих недоліків з погляду дотримання міжнародних стандартів у сфері прав людини та норм Конституції України. Зокрема, на суперечливі та дискримінаційні норми закону вказала у своїх висновках Венеційська комісія.

Центр прав людини ZMINA зробив власний аналіз невідповідностей стандартам прав людини в законі й закликає законодавців внести в нього відповідні зміни. Адже якщо не усунути ці недоліки, то це призведе до нівелювання його позитивних аспектів. З іншого боку, проблеми окремих норм закону жодним чином не зумовлюють його скасування в цілому.

Публікуємо скорочений варіант аналізу, який підготував експерт Володимир Яворський. Нижче також подано посилання на повні україномовну та англомовні версії аналізу.

Ключові норми та документи, на які спирається аналіз

Під час аналізу правові норми закону про мову розглядалися з погляду відповідності нормам Конституції України та міжнародним стандартам у сфері прав людини. Ці стандарти, зокрема, закріплені в таких документах:

• Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод (статті 10, 14);
• Міжнародний пакт про громадянські та політичні права (статті 2, 19, 27);
• Рамкова конвенція про захист національних меншин (статті 13, 14);
• Рекомендації Осло щодо мовних прав національних меншин;
• Європейська хартія регіональних мов або мов меншин.

Україна ратифікувала перелічені угоди, конвенції та пакти і цим погодилася на їхнє дотримання та впровадження в країні, а тому вони є обов’язковими. 

Позитивні аспекти закону

Закон має досить велику кількість позитивних сторін. Зокрема, у ньому доволі ґрунтовно та послідовно викладено норми, підкріплені визначенням процедур реалізації.

Також у законі детально імплементовано вимоги інших законів щодо знання державної мови. До цього часу норми про знання мови залишалися, по суті, декларативними, оскільки не існувало жодної процедури їхньої реалізації.

Крім того, позитивним є те, що закон визначає статус, засади та порядок застосування української жестової мови.

Гідно виглядає і визначення механізмів навчання української мови практично для всіх охочих. Хоча тут виникають обґрунтовані сумніви, що держава спроможна фінансувати такий обсяг витрат, і побоювання, що ці положення можуть залишитися нереалізованими протягом тривалого часу.

Негативні сторони закону

Загалом, на нашу думку, закон не має єдиної чіткої логіки правового регулювання. Наприклад, він застосовує різні принципи контролю в різних сферах. У багатьох випадках виявляється, що законодавці не розробили повного обґрунтування певних положень.

Навіть більше, багато положень закону не ґрунтується ні на міжнародних стандартах, ні на міжнародній практиці з прав людини, ні на чинному українському законодавстві.

Нижче наводимо перелік проблемних моментів закону у співвідношенні до відповідних міжнародних стандартів у сфері прав людини та Конституції України.

Відсутність чітких визначень 

Однією із загальних проблем закону є відсутність визначень термінів, що залишає величезний простір для тлумачення чи навіть домислів щодо тих чи інших положень.

Це суттєво впливає на якість закону, на передбачуваність та чіткість його норм, які є одними з фундаментальних вимог до подібних законів. Він практично в кожній статті встановлює обмеження прав людини, а тому потребує максимальної точності та зрозумілості для всіх, хто його застосовуватиме.

Наприклад, закон не дає визначення поняттю “державна мова” – фактично це визначення охоплює всі сфери суспільного та державного життя. Тож закон поглиблює проблему, створену Конституційним Судом України, який відмовився давати визначення цьому поняттю.

Регулювання мови в приватній сфері

У демократичних країнах під державною (чи офіційною) мовою зазвичай розуміють мову, якій надається особливий обов’язковий статус для використання органами державної влади, включно із судовою, законодавчою та виконавчою владами. Також можуть бути зобов’язання приватних організацій чи громадян у спілкуванні з органами влади. Цей статус не стосується інституцій приватного права чи окремих людей, якщо вони комунікують між собою, за певними незначними винятками. Однак український закон про мову значною мірою втручається в регулювання приватних сфер, що, на нашу думку, не відповідає Конституції України та міжнародним стандартам.

Ця плутанина на концептуальному рівні, коли регулювання держави та органів влади перемішане з регулюванням приватної сфери, породжує десятки проблем у законі, регулюючи сфери, куди держава взагалі не може і не має втручатися, якщо вона є демократичною. Таке втручання в приватне життя, можливо, легко було б зрозуміти в СРСР чи іншій подібній державі, однак не в тій, що ставить собі за мету інтеграцію до ЄС.

З огляду на це розділ 5 закону, що встановлює застосування української мови як державної в публічних сферах, насправді регламентує втручання держави в приватні сфери людини. Саме тому, на нашу думку, багато положень цього розділу суперечать міжнародним стандартам прав людини та Конституції України.

Зокрема, ми вважаємо, що суперечать Конституції та міжнародним стандартам прав людини такі статті закону.

1. Стаття 20, що визначає мову трудових відносин та фактично зобов’язує використовувати тільки українську мову в усіх, навіть приватних установах, підприємствах та організаціях.
2. Стаття 21, яка унеможливлює створення приватних закладів освіти з іншою мовою, ніж українська.
3. Стаття 22, що визначає українську мову мовою науки в частині регламентування недержавних наукових установ, підприємств і організацій, а також приватних науковців.
4. Стаття 23 щодо визначення української мови для всіх без винятку культурних заходів у частині, що стосується недержавних культурних заходів, зокрема встановлення квот і вимог щодо застосування виключно української мови для приватних кіновидовищних закладів України.
5. Стаття 26 в частині встановлення квот для приватних видавців публікувати виключно українською мовою не менш ніж 50% усіх виданих упродовж відповідного календарного року назв книжкових видань, а також квот для кількості видань українською в недержавних книгарнях або інших закладах, що здійснюють книгорозповсюдження.
6. Стаття 34, яка визначає, що всі без винятку спортивні змагання відбуваються державною мовою, в частині щодо зобов’язань для недержавних спортивних змагань.

У вищезгаданих випадках, на нашу думку, є порушення прав людини. Адже положення, що практично повністю забороняють використання іншої мови, ніж державна, є формою дискримінації за ознакою мови.

Дискримінація мов національних меншин через преференції для мов ЄС і корінних народів

Також дискримінаційними є норми закону, що виділяють окремі преференції мовам країн ЄС порівняно з іншими мовами національних меншин. Фактично обсяг можливих прав людини залежить від конкретної мови, що є формою дискримінації за мовною ознакою. З натяжкою ще можна погодитися з окремими преференціями для кримськотатарської та інших мов корінних народів, хоча такого поняття законодавство не містить. Однак, коли йдеться про мови національних меншин, тут різний обсяг для мов цілком можна вважати дискримінацією.

Закон про національні меншини в Україні не відповідає міжнародним стандартам. Він містить багато істотних недоліків, але в сенсі закону про мову закон про національні меншини взагалі не надає будь-яких окремих додаткових прав. Ці проблеми значно ускладнюються законом про мову. У певних випадках він посилається на особливості регулювання мови для національних меншин, що має визначатися окремим законом. Однак насправді закон про національні меншини нічого не визначає. Тобто таке відсилання насправді не гарантує національним меншинам жодних додаткових прав щодо використання мови.

Певний виняток становить кримськотатарська мова – законом вона тлумачиться як мова корінного народу, хоча в Україні не існує жодного закону, що визначав би корінні народи та їхні права, а також мови корінних народів. Проте певні винятки в законі є щодо цієї мови.

Таким чином, закон про мову практично не надає жодних прав представникам національних та мовних меншин, за певними незначними винятками для кримськотатарської мови та ще меншою мірою – для мов країн ЄС. Винятки становлять тільки випадки, коли ці права прямо зазначено в законах України. Наприклад, такі винятки передбачає закон про освіту. Але зазвичай закон про мову лише відсилає до закону про національні меншини, який нічого не гарантує.

Дискримінація національних меншин у сферах освіти та медіа

У сфері освіти, незважаючи на вимоги міжнародного права, закон про мову забороняє приватні освітні заклади з викладанням мовами національних меншин. Хоча Конституція України регламентує використання державної мови в освіті лише для державних та комунальних навчальних закладів, закон про мову поширив ці вимоги й на приватні.

Жодних окремих прав не передбачено для національних меншин також і у сфері аудіовізуальних і друкованих ЗМІ та в регламентуванні культури, зокрема в регулюванні культурно-видовищних заходів, показів кіно, діяльності театрів, музеїв тощо.

Закон про мову взагалі ігнорує зобов’язання України в контексті дотримання та реалізації Європейської хартії регіональних мов або мов меншин.

На жаль, закон, усупереч європейській практиці, не надає жодних повноважень органам місцевого самоврядування в регулюванні мовної політики. Навіть мову комунальних підприємств, установ і організацій у повному обсязі визначено на рівні закону.

Неконституційність Уповноваженого із захисту державної мови

Ми вважаємо, що створення Уповноваженого із захисту державної мови, який веде свою діяльність незалежно від інших державних органів і посадових осіб та має такі великі повноваження, зокрема й щодо органів, які належать до судової та законодавчої гілок влади, суперечить Конституції з погляду судової практики Конституційного Суду України. 

Адже Конституція не визначає такого органу, як Уповноважений із захисту державної мови. Однак його можна створити в системі виконавчої влади. Тоді функції, завдання та права Уповноваженого із захисту державної мови мають бути в межах повноважень органів виконавчої влади.

Тим часом закон про мову визначає, що Уповноважений веде свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб. І повноваження цього органу виходять далеко за межі повноважень, визначених виконавчій владі Конституцією. Фактично Уповноважений має можливість перевірки будь-якого органу влади, включно із президентом України, парламентом, судами, прокуратурою тощо. Такий обсяг повноважень можна порівняти тільки з наглядовими функціями прокуратури, які нещодавно були скасовані. Ці повноваження дозволяють істотно вплинути на розподіл влади та конституційні повноваження інших суб’єктів влади.

Для дотримання Конституції України такі уповноважені мали окремо створюватися в системі законодавчої, судової та виконавчої влади.

Адже за Конституцією державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи цієї влади, відповідно, здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і згідно із законами України.

Таку систему обмежень передбачено для забезпечення прав і свобод людини. Адже визначена Конституцією України система стримувань і противаг гарантує стабільність конституційного ладу, запобігає узурпації державної влади та виключного права народу визначати і змінювати конституційний лад в Україні.

Непропорційність покарання

Відповідальність, що встановлено за порушення будь-якої вимоги закону, на нашу думку, запроваджує неконституційні обмеження свободи вираження поглядів та інформації, свободи літературної, художньої, наукової і технічної творчості, що повною мірою гарантує й право самостійно обирати мову для реалізації цих свобод.

За порушення будь-якої з вимог закону про мову встановлено адміністративну відповідальність, яка передбачає покарання у вигляді попередження або штрафів щонайменше від 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 1 700 грн).

Це доволі серйозне втручання в права людини, оскільки, відповідно до міжнародних стандартів, таке покарання можна кваліфікувати як кримінальне.

У випадках, розглянутих вище, де, на нашу думку, норми закону є порушенням прав людини, така відповідальність ще більше погіршуватиме ситуацію та поглиблюватиме проблеми.

Оцінюючи важкі покарання у сфері свободи слова, Європейський суд з прав людини підходить до оцінки таких справ більш прискіпливо, оскільки зазначені покарання мають охолоджувальний ефект для свободи слова та відіграють негативну роль для демократії загалом. У таких справах суд завжди надзвичайно ретельно намагається визначити суспільний інтерес та нагальну суспільну необхідність у вказаному покаранні. Водночас велике значення має наявна шкода суспільним інтересам, пропорційність і адекватність покарання та його загальний ефект на свободу слова.

Закон визначає будь-яке порушення закону як підставу для відповідальності. Водночас застосовано формальний підхід, що не враховує жодного зі згаданих вище критеріїв. Тому, на нашу думку, ці покарання мають великий потенціал перерости в масові порушення прав людини. Особливо коли йтиметься про покарання щодо недотримання положень закону, які вже самі по собі становлять порушення прав людини.

Рекомендації 

З огляду на вищевикладене ми рекомендуємо обмежити регламентацію державної мови в межах функціонування держави, органів державної влади, державних підприємств і установ та вилучити із закону норми, що регламентують приватні недержавні сфери. Потребують перегляду, зокрема, ті статті закону, які, на нашу думку, суперечать Конституції та міжнародним стандартам прав людини. Однак ці необхідні зміни до закону жодним чином не вимагають його скасування в цілому.

Повну українськомовну версію аналізу читайте тут

Повну англомовну версію аналізу читайте тут