Конституційна скарга: Як запрацює цей механізм?
Практика скарг на закони, які не відповідають Конституції, є типовою для багатьох країн. Вона давно діє навіть в Росії. Чому її так важко запустити в Україні?
Конституційна скарга – це новий інструмент. Більшість українців ще не навчені ним користуватися і навіть не знають про її існування. Але сам процес навчання і сформує суспільство відповідальних громадян, здатних не лише до протестів на вулиці, а й маючих право негайно і легально знешкодити їхню причину.
ПОСКАРЖИВСЯ НАВІТЬ КОМУНІСТ СИМОНЕНКО
31 липня Петро Порошенко підписав закон “Про Конституційний Суд України” (далі – КСУ). А це означає, що, серед іншого, тепер кожен громадянин України може поскаржитися на те, що певний український закон не відповідає нашій Конституції, а отже має бути скасований. Станом на 15 серпня 2017 року Конституційний Суд України вже отримав 138 скарг. З них 8 скарг від різноманітних організацій, а всі інші – від окремих громадян, переважно від адвокатів. Є серед них і скарга очільника українських комуністів Петра Симоненка, яку він подав ще 29 листопада минулого року. Петро Симоненко вважає, що окремі положення Закону “Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки” не відповідають нашій Конституції.
Подати конституційну скаргу не так просто. За аналогією з Європейським судом з прав людини наш Конституційний Суд приймає скаргу лише тоді, коли її вимоги пройшли всі попередні судові інстанції і не були там задоволені. Але з моменту остаточного рішення апеляційного або касаційного суду до подання конституційної скарги має пройти не більше трьох місяців. До того ж Суд може відмовити у відкритті конституційного провадження, якщо визнає скаргу неприйнятною, “якщо зміст і вимоги конституційної скарги є очевидно необґрунтованими або наявне зловживання правом на подання скарги”. Чи є скарга обґрунтованою, визначає Секретаріат Конституційного суду – це своєрідний фільтр на шляху скаржників.
ЧИ МОЖНА ОСКАРЖИТИ “ЗАКОНИ 16 СІЧНЯ”?
Поки що жодна зі скарг не була взята до розгляду суддями, тому ми не можемо оцінити ефективність цього механізму. Але зрозуміти його потенційні недоліки та переваги можливо вже зараз. Голова правління Центру громадянських свобод Олександра Матвійчук каже, що конституційна скарга потрібна нам для того, щоб депутати не змогли знову нав’язати нам горезвісні “закони 16 січня”.
Національний радник з юридичних питань, керівник відділу верховенства права Координатора проектів ОБСЄ в Україні Олександр Водянніков зауважив, що, на жаль, негайно скасувати за допомогою конституційної скарги умовні “закони 16 січня” неможливо. Спочатку треба пройти всі попередні судові інстанції, а це може зайняти досить багато часу.
Керівник секретаріату Уповноваженої Верховної ради України з прав людини Богдан Крикливенко запропонував змоделювати ситуацію, коли в рішенні суду були застосовані “закони 16 січня”. “Наприклад, заборона мирних зібрань у двох районах Києва є неконституційною, із цього приводу ми маємо остаточне рішення суду, і от вже його можна оскаржувати в КСУ”, – пояснює він.
Олександр Водянніков додав, що за наявності суспільного інтересу КСУ може прийняти до розгляду скаргу і без остаточного рішення суду. Але потрібно буде серйозно аргументувати наявність цього суспільного інтересу.
Національний радник з юридичних питань наголосив, що новий закон надає КСУ право негайно зупинити неконституційні дії, якщо вони є загрозою подій незворотнього характеру щодо захисту життя тощо. Отже, тепер він цілком здатний зупинити дію законів, аналогічних “законам 16 січня”.
КСУ СТАНЕ “УКРАЇНСЬКИМ СТРАСБУРГОМ”
Цікава новація пов’язана також і з тим, що після КСУ справа не повертається до першої інстанції, а йде одразу до Верховного суду, який ставить крапку в цій справі. Таким чином припиняється безкінечне блукання справи в судовій системі.
На думку президента Інституту правової політики та члена Конституційної Асамблеї Миколи Оніщука, конституційна скарга – це ще один додатковий важіль захисту прав людини. “Країна вперше допустила до інституту конституційного контролю громадянське суспільство. До цього таке право мали лише президент, парламенти України та АР Крим, омбудсман та Верховний суд. Раніше держава перевіряла державу”, – прокоментував Микола Оніщук.
Олександр Водянніков додав, що закон надає можливість будь-якій неурядовій організації, навіть не вступаючи у процес, подавати до Конституційного суду amicus curiae – власну думку із цього приводу, яка може вплинути на рішення суду.
Далеко не всі країни надають своїм громадянам пряму можливість скаржитись до Конституційного Суду.
“Наприклад, у Литві такої практики не існує. Там, як і до цього в Україні, можна поскаржитись через судову систему. І от за всі роки існування подібної практики в Україні до Конституційного суду дійшло тільки дві скарги, а в Литві доходить 90%. В ідеалі КСУ має забезпечити такий самий рівень прав і свобод, який є в Європі, стати “Українським Страсбургом”, – наголосив Олександр Водянніков.
СУДДІ ОЧІКУЮТЬ “ЗАВАЛ”
Російський політолог, голова правління Експертної групи “Сова” Михайло Савва сказав, що досвід застосування конституційної скарги в його країні дозволить спрогнозувати, що і як буде відбуватися в Україні найближчим часом.
“В Україні, як і в Росії, на відміну від, наприклад, Німеччини, громадянин може оскаржити тільки закон, а не указ Президента і не постанову уряду”, – сказав Михайло Савва. За його інформацією, за 2016 рік до Конституційного Суду Російської Федерації надійшла 14 031 скарга, з них 14 000 скарг – від громадян. До розгляду взяли лише декілька десятків. Така мала кількість пояснюється тим, що громадяни хочуть оскаржувати укази президента, постанови уряду та рішення місцевої влади і не розуміють, що закон їм цього не дозволяє.
Микола Оніщук підтвердив, що в Україні працюватиме інститут “неповної” конституційної скарги. Громадянин не зможе скаржитися до КСУ на всі правові акти, ухвалені стосовно особи, наприклад, на відмову у наданні земельної ділянки абощо. Це було зроблено для того, щоб Суд не захлинувся під навалою скарг.
Михайло Савва сказав, що Конституційний Суд Росії працює досить об’єктивно. “За перше півріччя 2017 року він прийняв 23 постанови. У десяти випадках Суд заявив, що норма закону не відповідає російській Конституції. Навіть коли Суд каже, що норми відповідні, то іноді він додає, що застосовуються вони неправильно. Так, за його рішенням, під час обшуку в адвокатів було категорично заборонено вилучати будь-які матеріали, що стосуються адвокатської діяльності”, – прокоментував Михайло Савва.
На думку Михайла Савви, в Україні можна очікувати проблем із нормою про те, що рішення Конституційного Суду є остаточним.
“Іноді з’являються нові обставини справи і треба повернутися до її розгляду, але це вже неможливо. Проблема також і в тому, що рішення Конституційного Суду не має зворотньої сили: воно допомагає лише позивачу, а всіх інших людей, які постраждали від аналогічного неконституційного закону в минулому, не стосується”, – підкреслив експерт.
Микола Оніщук сказав, що в Україні це буде діяти зовсім інакше. “Всі інші суб’єкти можуть звернутися до Верховного суду із клопотанням щодо виправлення раніше постановлених судових рішень, посилаючись на рішення КСУ як підставу для перегляду”, – пояснив він.
Богдан Крикливенко повідомив, що в 2016 році Офіс Уповноваженого з прав людини зареєстрував на 26% більше скарг, ніж у 2015-му. Це 60 тисяч скарг: Офіс отримує щодня понад 200 скарг. У першому півріччі 2017-го кількість скарг збільшилася на 10% у порівнянні із аналогічним періодом 2016-го.
“50% всіх конституційних подань надходять до КСУ від Уповноваженого з прав людини. Ми вже чуємо зауваження від колег, що ми перевантажили їх роботою”, – уточнив Богдан Крикливенко. Керівник Секретаріату омбудсмана непокоїться, що КСУ може не впоратися з такою навалою справ.
Олександр Водянніков підтвердив, що “завал буде” і навряд чи вдасться дотриматися норми піврічного терміну розгляду кожної справи.
“З іншого боку за вісім місяців цього року Конституційний Суд не прийняв ще жодного рішення”, – сказав він.
Але з тих 138 скарг, що вже надійшли до КСУ, більша частина – це не скарги на закони, а оскарження судових рішень, які розглядатися не будуть.
Із навалою справ вирішено боротися збільшенням штату Конституційного Суду: тепер у кожного судді буде два наукових консультанта і помічник. Також для збільшення продуктивності КСУ розділили на дві палати. Олександр Водянніков спрогнозував, що річна кількість скарг може варіюватися від 14 000 (кількість українських скарг до Європейського суду в 2016 році) до 400 000 (кількість касаційних рішень в Україні, які вважаються остаточними).
“Слава Богу, що в нас поки мало знають про конституційну скаргу”, – пожартував він.
Михайло Савва сказав, що більшість конституційних скарг в російському Суді розглядаються протягом 6-9 місяців, і ніякого завалу немає.
СУДДЯМИ МАЮТЬ СТАТИ ПРАВОЗАХИСНИКИ
Микола Оніщук сказав, що, на жаль, КСУ поступається в лідерстві щодо концепції захисту прав людини Європейському суду. “Це викликано не лише кволим складом Конституційного Суду, а й малою активністю суб’єктів, які до нього зверталися. Раніше Суд вирішував здебільшого міжпартійні суперечки. Я сподіваюся, що зараз з’явиться маса цікавих звернень від громадян, які будуть стосуватися розвитку доктрини прав людини. І КСУ буде змушений над цим працювати”, – вважає член Конституційної Асамблеї.
Микола Оніщук нагадав, що Європейський суд виносить рішення щодо виконання заходів індивідуального і загального характеру. Перші – це виплата компенсації жертві, а другі – це необхідні зміни до законодавства.
“На жаль, другі виконувалися українським урядом ледве на 5%. Якщо ж тепер Конституційний Суд буде виносити рішення щодо певних законів, то тим самим він почне формувати право”, – додав експерт.
Для покращення роботи Конституційного Суду на посади суддів мають прийти люди із правозахисного середовища, переконаний Михайло Савва.
“Якщо так станеться, то в новому складі буде неминуче запущений процес підвищення якості його роботи. Саме тоді Конституційний Суд розпочне активно впливати на рівень захищеності прав людини в Україні”, – підкреслив експерт.
Фото – Олег Шинкаренко
