Довічна залежність чи збільшення прав: які зміни пропонують нові законопроєкти для недієздатних людей
В Україні понад 30 тисяч людей мають статус недієздатних через психічні розлади, близько 60% з них перебувають в інтернатах. Де жити таким людям, що робити з їхнім майном, вирішують опікуни чи опікунські органи.
Якщо стан людини покращується, вона одужує і може керувати своїми діями, то може поновити дієздатність через суд. Проте таких випадків в Україні за рік – лише кілька десятків.
Україна на шляху вступу до ЄС взяла на себе зобов’язання провести реформу деінституалізації. Одним із кроків є забезпечення прав людей з інвалідністю на більш незалежне життя поза інтернатними закладами, це стосується й тих, кого суд визнав недієздатними.
Нещодавно Верховна Рада прийняла в першому читанні законопроєкти, спрямовані на посилення захисту прав людей, позбавлених дієздатності. Правозахисники попереджають, що ці документи містять певні ризики і не враховують рекомендацій Комітету ООН з прав людей з інвалідністю.
Про те, які важливі зміни пропонуються в законопроєктах, ZMINA поспілкувалася із Оленою Темченко, експерткою ГО “Українські правозахисні ініціативи”, яка понад 10 років досліджує ситуацію з правами людей, визнаних недієздатними.
Скільки в Україні людей, визнаних недієздатними
Недієздатною особою в Україні визнають людину за двох умов:
- якщо вона має стійкій хронічний розлад психіки, який зазвичай не підлягає лікуванню;
- не може ухвалювати рішення і не розуміє наслідків своїх дій та не може керувати ними.
Для визнання недієздатності людини суд призначає проведення судово-медичної експертизи. Недієздатній людини встановлюється опіка – це може бути фізична особа-опікун (не обов’язково родичі) або орган опіки й піклування (наприклад, сільська чи селищна рада). Людина, яка втрачає дієздатність, не вирішує, де їй жити – тож часто її влаштовують до інтернатного закладу. Водночас вона втрачає право розпоряджатися своїм майном, тож з’являється поле для зловживань з боку недобросовісних опікунів.
На обліку в громадах станом на 1 жовтня 2023 року перебувало 34 342 людини, які визнані недієздатними та потребують опіки та піклування, йдеться у спеціальній доповіді Уповноваженого ВР з прав людини щодо стану додержання соціальних та економічних прав повнолітніх осіб. Проте, згідно з результатами моніторингових візитів, звітність на рівні територіальних громад ведеться неналежним чином.
Людей, які мають статус позбавлених дієздатності, фактично може бути більше за офіційно визначену кількість, переконана Олена Темченко.
“Згідно з судовою статистикою, у 2024 році було ухвалено 6973 рішення про позбавлення особи дієздатності. Серед цих людей можуть бути ті, кому суд продовжив недієздатність, тож некоректно рахувати, що за рік кількість недієздатних збільшилася аж на 7 тисяч. Лише 56 рішень були про поновлення дієздатності “, – пояснює експертка.
Водночас торік було проведено 17 судово-психіатричних експертиз (СПЕ) щодо статусу дієздатності.
“Попри те, що судово-психіатрична експертиза тепер може бути призначена не лише за місцем проживання людини, що дає можливість отримати альтернативний висновок, проблемою залишається висока завантаженість експертів через війну, оскільки вони задіяні у допомозі звільненим з полону та інших ситуаціях”, – звертає увагу правозахисниця.
Які зміни щодо визнання недієздатності пропонують депутати
4 вересня Верховна Рада України проголосувала у першому читанні за два законопроєкти №13354 та №13355, якими передбачене посилення захисту прав людей, визнаних судом недієздатними. Документи вносять зміни до Цивільного кодексу України та Цивільного процесуального кодексу. Зокрема, передбачається, що :
- рішення суду про недієздатність будуть періодично переглядати, щоб уникати помилок і враховувати зміни в стані людини;
- скасують фіксований 2-річний строк дії рішення суду про недієздатність, його переглядатимуть за ініціативою недієздатної людини, її родичів або органів опіки;
- посилять контроль за діяльністю опікунів, підопічні зможуть відмовитися від опікуна у разі порушення їхніх прав;
- уточнять коло суб’єктів, які можуть звертатися до суду щодо визнання людини недієздатною – з переліку вилучать заклади охорони здоров’я;
- удосконалять механізм перегляду судових рішень за новими обставинами.
У парламенті зазначили, що законопроєкти узгоджують українське законодавство з Конвенцією ООН про права осіб з інвалідністю та посилюють правовий захист близько 30 тисяч громадян. Окремим завданням документів є виконання міжнародно-правових зобов’язань України. Зокрема, глава 23 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС (розділ “Юстиція, свобода та безпека”) передбачає обов’язок гарантувати кожній людині право на ефективний засіб юридичного захисту своїх прав.
У пояснювальній записці законопроєкту №13355 зазначається, що документ враховує коментар Комітету ООН з прав осіб з інвалідністю, який наголошує на переході від системи опіки (заступництва) до системи підтриманого ухвалення рішень, що поважає волю та бажання людини.
Правозахисники вказують на прогалини та ризики
Проте правозахисники виявили низку ризиків, які містить законопроєкт №13355. Зокрема, громадська спілка “Ліга сильних” у липні направила офіційну позицію до Комітету ВР з питань правової політики щодо цього законопроєкту.
“Ми підтримуємо ті зміни, які дають людям більше можливостей захищати себе: право самостійно або через родичів звертатися до суду щодо звільнення опікуна, розширення підстав для перегляду судових рішень, можливість повторної експертизи”, – наголосили у спілці.
Проте експерти не згодні з ключовими ризиками, які закладає цей документ.
“Законопроєкт дозволяє фактично довічне визнання недієздатності – без чітких строків перегляду рішень. Тоді як чинна редакція законодавства встановлює обов’язковий перегляд рішень про недієздатність не рідше одного разу на два роки. Скасування цієї гарантії – це крок назад і загроза правам осіб, які перебувають у вразливому становищі”, – наголосили у “Лізі сильних”.
Зазначається також, що законопроєкт зберігає парадигму примусового заміщення волі особи (опіки), що суперечить Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю. Крім того, у документі не закладені механізми підтриманого ухвалення рішень.
Тож “Ліга сильних” закликала:
- відмовитися від безстрокових рішень про недієздатність;
- забезпечити системний перегляд таких рішень;
- запровадити підтримане ухвалення рішень замість примусової опіки.
“35 тисяч людей в Україні сьогодні мають статус недієздатності. Понад 60% з них живуть в інтернатах. При цьому поновити дієздатність вдається лише кільком десяткам людей на рік. Це не про захист, це – про ізоляцію”, – звернули увагу у спілці.
Недієздатна людина зможе ініціювати звільнення недобросовісного опікуна
Одним із важливих пунктів, які пропонують автори законопроєкту №13355, – є можливість відмовитися від опікуна. Зокрема, суд за заявою людини, визнаної недієздатною, її адвоката чи члена її сім’ї може звільнити опікуна від його повноважень і призначити за поданням органу опіки та піклування іншого опікуна. Проте, як і раніше, пропозицію щодо призначення нового опікуна подаватиме орган опіки і піклування.
“Тобто не розглянули демократизацію цієї статті, а сформулювали цю позицію по тій нормі, яка чинна зараз”, – говорить Олена Темченко.
Недієздатна людина наразі не має права обирати опікуна чи місце проживання, наприклад, інтернат, де перебуває, пояснює експертка:
“Вона не має права голосу. Право голосу такої особи дуже обмежене. Вона не може розпоряджатися своїм майном, навіть пенсією. Наразі вона не може звертатися до суду про позбавлення повноважень опікуна. Цим законопроєктом така можливість передбачена”.
Правозахисниця додає: опікун може вдаватися до зловживань, не звітувати органу опіки та піклування, який повинен контролювати його доброчесність. Водночас сам орган опіки і піклування належить до місцевого самоврядування, яке ніхто не контролює.
“А цим законопроєктом запропоновано, що суд може зобов’язати орган опіки та піклування встановити та здійснювати контроль за діяльністю опікуна або піклувальника у порядку, який встановлює уряд. Позитивним є те, що має бути розроблений такий порядок, оскільки чинні Правила опіки і піклування не змінювалися понад 25 років. Водночас негативним є те, що це має відбуватися за рішенням суду, і суд не зобов’язаний, а лише може зобов’язати здійснювати такий контроль”.
Опікуном може стати фізична особа – родич або будь-хто інший. Опіка встановлюється над недієздатною людиною та її майном.
Якщо людина перебуває в інтернаті і не призначений опікун, опіку здійснює заклад. Органи опіки і піклування мають контролювати забезпечення прав людини в інтернаті, відвідуючи її раз на рік. Проте, за словами Олени Темченко, такі візити переважно не відбуваються.
Водночас не є рідкістю історії з недобросовісними опікунами, у зв’язку з чим і з’явилася нова норма у законопроєкті.
“Я думала, що їх стає менше, але, на жаль, це не так. У приватній розмові мені розказав один правозахисник, який працював у східній області в міській раді у відділі, який приймав рішення щодо недієздатних осіб. Він звільнився, бо не міг вплинути на ситуацію, коли бачив, як приїжджали родичі на дорогих авто і вирішували питання позбавлення дієздатності для вирішення майнових питань і призначення їх опікунами”.
Вона додає: потім орган опіки і піклування дає згоду на відчуження майна, а людина потрапляє в інтернат. Тож не можна забувати, що існує можливість корупції у цій сфері.
“Якщо у нас існує інститут недієздатності, має бути дуже жорсткий контроль над опікунами. А його немає на сьогодні”.
Найбільш спірний пункт – щодо строків дії рішення про недієздатність
Найбільш суперечливою нормою законопроєкту, на думку Олени Темченко, є те, що строк дії рішення суду при визнанні особи недієздатною визначається судом з урахуванням рекомендацій щодо тривалості психічного розладу, викладеному у висновку судово-психіатричної експертизи.
“Це в якійсь мірі є кроком назад від міжнародних зобов’язань. Комітет ООН про права осіб з інвалідністю надав Україні зауваження у жовтні минулого року: скасувати всі закони та практики щодо заміни прийняття рішень, які заперечують повну правоздатність осіб з інвалідністю і запровадити механізм ухвалення рішень з підтримкою”.
Тобто Комітет ООН рекомендує змінити законодавство так, щоб недієздатності як юридичного інституту не існувало.
“Цим законопроєктом іще такої моделі не передбачено. Тобто, щоб людина залишалася дієздатною, але їй надавалася підтримка для прийняття рішень”.
У законопроєкті пропонується скасувати норму, що строк дії рішення про визнання людини недієздатною не може перевищувати двох років. Натомість пропонується, щоб строк визнання людини недієздатною визначався судом з урахуванням рекомендацій щодо тривалості психічного розладу, викладених у висновку судово-психіатричної експертизи.
“Наразі є проблеми в застосуванні законодавства, що опікуни зобов’язані за 15 днів до закінчення 2-річного строку подавати заяву в суд і на судово-психіатричну експертизу. Далі це затягується й на пів року з об’єктивних причин. Тому для сімей ці процеси є складними. Ті сім’ї, в яких підопічні мають органічні ураження або важкі захворювання, які не лікуються, підтримують запропоновану норму. Водночас треба спрощувати процедури, а не повертати можливість “довічного” позбавлення дієздатності”.
У законопроєкті №13355 також пропонується закріпити, що до клопотання про продовження строку дії рішення про визнання фізичної особи недієздатною може бути додано висновок судово-психіатричної експертизи. Але також пропонується зазначити, що неподання такого висновку не є підставою для залишення клопотання без руху. В такому випадку суд має призначити судово-психіатричну експертизу.
“На практиці останнім часом так і відбувалося. І на першому засіданні такій людині призначали адвоката безоплатної правової допомоги (БПД)”.
Система опіки та піклування: які норми діють у Німеччині та Франції
Згідно зі статтею 12 Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю (КПОІ), яку Україна ратифікувала 2009 року, держави-учасниці визнають, що особи з інвалідністю мають правоздатність нарівні з іншими в усіх аспектах життя. Також країни мають вживати належних заходів для надання людям з інвалідністю доступу до підтримки, якої вони можуть потребувати під час реалізації своєї правоздатності.
Законопроект №13355 враховує загальний коментар №1 (2014) Комітету ООН з прав осіб з інвалідністю до статті 12 КПОІ, яким наголошено на переході від системи опіки (заступництва) до системи підтриманого прийняття рішень, що поважає волю та бажання особи, йдеться у пояснювальній записці:
“Коментар чітко зазначає, що повинна застосовуватися парадигма “волі та побажань” особи. Таким чином, мета законопроєкту – забезпечити, щоб національні процедури визнання недієздатності та опіки відповідали цій сучасній парадигмі прав людини, у центрі якої – права, гідність, волевиявлення та переваги підопічної особи”.
Стратегія реформування психоневрологічних, інших інтернатних закладів та деінституціоналізації догляду за повнолітніми людьми з інвалідністю та людьми старшого віку до 2034 року передбачає докорінну реформу системи послуг. Зокрема – відхід від психоневрологічних та інших інтернатних закладів, забезпечення умов для незалежного життя та інтеграції в громаду (персональна допомога, догляд вдома, підтримане проживання, реабілітаційні послуги, консультування, управління власними фінансами, створення тренувальних квартир, програм оренди доступного житла, формування системи підтриманого прийняття рішень, розвиток інклюзивних сервісів).
У спеціальній доповіді Омбудсмана наведені приклади опіки та піклування над дорослими недієздатними людьми у Німеччині та Франції. Законодавства цих країн не містять поняття “недієздатність”. Там застосовуються поняття “під захистом правосуддя”, “під опікою”, “піклування”, “сімейний захист”. В обох країнах діють спеціалізовані суди з опіки.
У Франції доросла людина має бути захищена законом як під час конкретного діяння, так і постійно. У Німеччині опікунський суд може призначити опікуна за заявою людини або з власної ініціативи.
У Франція доросла людина, яка перебуває під захистом правосуддя, зберігає реалізацію своїх прав. Людина під опікою не може без допомоги свого опікуна вчиняти будь-які дії, які вимагають дозволу сімейної ради, отримати капітал або використати його.
У Німеччині особу під піклуванням у межах своїх обов’язків представляє доглядач. Визначено випадки, коли людина має право на волевиявлення про укладання шлюбу або встановлення цивільного партнерства, оспорювання спадкового договору, розірвання спадкового договору тощо. Людина під опікою не потребує згоди опікуна, якщо заява про наміри лише приносить їй юридичну перевагу.
У Франції опіка не може бути передана лікувальному закладу чи найманому працівнику такого закладу, крім випадків, коли вони входять до числа тих, хто мав право клопотати про встановлення опіки. У Німеччині опікуном не можуть призначити людину, яка перебуває у залежних або інших близьких стосунках з установою, житлом чи іншим закладом, де міститься або проживає доросла людина, що потребує піклування. Опікун не може бути призначений проти волі такої людини.
Матеріал підготовлено за підтримки проєкту “Сприяння наближенню України до ЄС у сфері верховенства права” (3*E4U), що реалізується за дорученням Федерального міністерства закордонних справ Німеччини компанією Deutsche Gesellschaft für International Zusammenarbeit (GIZ) GmbH у межах проєкту “Права людини в центрі європейської інтеграції України”, який громадська організація Центр прав людини ZMINA реалізує за підтримки GIZ.
