Як урядова ініціатива під прапором ЄС може зламати доступ до публічної інформації

Міністерство цифрової трансформації до 26 червня 2026 року приймає пропозиції до розробленого ним євроінтеграційного законопроєкту, що вносить зміни до Закону “Про доступ до публічної інформації“. Водночас у проєкті закладено небезпечні норми, які фактично звужують чинні права громадян у цій сфері, а також потенційно можуть сприяти приховуванню публічної інформації, що призведе до корупційних ризиків. Тож законопроєкт, який покликаний гармонізувати питання повторного використання відкритих даних в Україні з правом ЄС, може стати обмежувачем у доступі до публічної інформації. Чому? Розбираємося нижче. 

“Не завдай істотної шкоди”

Вже тисячоліттями світу відомий етичний принцип “primum non nocere”, або “не нашкодь”. І хоча в сучасному праві Європейського Союзу дослівно такого принципу не існує, але є подібні, що оберігають громадян від шкоди, яку може становити бездумна “євроінтеграція”. Це і принцип щодо екологічного впливу “Do No Significant Harm” (“не завдавай істотної шкоди”), і принцип “non-regression” (заборона регресу), а також добре знаний у правозахисному середовищі принцип пропорційності, коли ми говоримо про обмеження прав. 

Схоже, у Міністерстві цифрової трансформації вирішили порушити цю філософію і рамку права ЄС, бо розробили законопроєкт, який нібито спрямований на гармонізацію з правом ЄС (і в питаннях відкритих даних є деякі слушні пропозиції для обговорення), але загалом ламає логіку і сутність багатьох статей чинного Закону “Про доступ до публічної інформації”. Нагадаю, що свого часу цей закон визнали одним з найкращих у світі у сфері доступу за версією Global Right to Information Rating.

За інформацією моїх джерел, цей шкідливий законопроєкт є пріоритетним для уряду, його активно просувають і, найімовірніше, проголосують у парламенті. Питання в тому, чи вдасться нам – громадянському суспільству, експертному середовищу, свідомим урядовцям та законотворцям – вплинути на його чинну редакцію. Сподіваюсь, що так. 

Від мінімальних правил до максимальних обмежень 

Ввечері 19 червня 2026 року у фейсбук-групі з відкритих даних Data+ представники Мінцифри запостили повідомлення про громадське обговорення розробленого міністерством законопроєкту, який, як вони переконують, покликаний гармонізувати українське законодавство з правом ЄС. Текст законопроєкту на сайті Мінцифри оприлюднили ще 11 червня, але до спільноти звернулися 19 червня, пропозиції приймають до 26 червня. Звичайно, можна сказати, що треба стежити за сайтом міністерства. Але такий підхід, знову ж таки, суперечить філософії права ЄС, яке розробляється в консультаціях з експертами, зацікавленими сторонами. Я не чула про експертні зустрічі, які б передували розробленню цього документа, не чули про них і мої колеги, які працюють у сфері доступу до інформації. А питання ж важливе – євроінтеграційне! Чим не привід зібрати круглий стіл, хоча б онлайн? Але не це найсумніше. Бо після прочитання пояснювальної записки й порівняльної таблиці та аналізу запропонованих змін волосся стає дибки від того, як під виглядом гармонізації нам пропонують вилучити важливі й додати шкідливі норми. І мова не про відкриті дані. Воно зачіпає всю публічну інформацію в будь-якій формі. І це точно не сфера відання Мінцифри. 

У пояснювальні записці пишуть про “необхідність удосконалення законодавства у сфері публічної інформації щодо оприлюднення та вільного повторного використання публічної інформації, зокрема у формі відкритих даних, дослідницьких даних та інформації, що знаходиться у володінні бібліотек, музеїв та архівів”. А також що імплементація директиви ЄС 2019/1024 “сприятиме забезпеченню відповідності національного законодавства праву Європейського Союзу (acquis ЄС), підвищенню прозорості, доступності публічної інформації та створенню додаткового антикорупційного, економічного та соціального ефекту завдяки оприлюдненню та використанню суспільно необхідної інформації, зокрема у формі відкритих даних”. І справді, в директиві ЄС 2019/1024 йдеться про відкриті дані та повторне використання інформації державного сектору, про дослідницькі дані та дані високої цінності. Там також ідеться і про те, що, цитую, “ця Директива встановлює набір мінімальних правил, що регулюють повторне використання, а також практичні механізми сприяння повторному використанню”. Водночас 2021 року експерти Офісу ефективного регулювання провели порівняльний аналіз і виявили, що українське законодавство про доступ “передбачає більш сприятливе регулювання доступу до відкритих даних”, ніж європейське. 

Дійсно, якщо відкрити Закон “Про доступ до публічної інформації”, то там є спеціальна стаття, присвячена відкритим даним (ст. 10-1). У статті 4 цього закону закріплено принцип забезпечення доступу до публічної інформації – вільне отримання, поширення та будь-яке інше використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього закону, крім обмежень, встановлених законом. Тобто публічна інформація у формі відкритих даних може надалі вільно використовуватися та поширюватися, а будь-яка особа може “вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов’язковим посиланням на джерело отримання такої інформації”. На мою думку, “будь-яке використання” – поняття ширше, ніж “повторне використання”. І в Мінцифри не пояснили, навіщо дублювати визначення з директиви, якщо наше законодавство вже має ширше поняття.

Постанова Кабміну № 835 “Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних” містить визначення наборів даних високої цінності та особливості їхнього оприлюднення. Але якщо вже так кортить переписати з директиви норми, то поняття повторного використання після обов’язкового детального опрацювання з громадськістю можна внести або до статті 10-1 закону, або до постанови № 835. Те саме стосується і питання щодо даних високої цінності, які, як зазначено вище, вже врегулював уряд. Можливо, додаткового врегулювання потребують питання використання дослідницьких, архівних даних, даних бібліотек, але вони мають розв’язуватися комплексно, під час консультацій, обговорень з експертами, а також із врахуванням профільних законів і внесенням відповідних змін до них. Наразі ж Закон “Про доступ до публічної інформації” поширюється і на цих розпорядників і регулює доступ до публічної інформації, зокрема у формі відкритих даних, розпорядниками якої вони є. 

Мінцифри не надало обґрунтування для запропонованих змін у таблиці відповідності до права ЄС, тому зрозуміти, для чого (крім загальних фраз) їх вносять, складно. Щоб обмежити доступ до публічної інформації? Ось лише погляньте, які загрозливі для доступу зміни пропонують. 

Загрози законопроєкту

Встановлення строку оприлюднення публічної інформації до 20 робочих днів замість п’яти робочих днів у чинному законі.

Таке вповільнення часто робить інформацію неактуальною та суперечить європейському принципу оперативності, який є одним з найважливіших у контексті відкритих даних (щонайменше йдеться про real-time, dynamic дані). Адже яка, наприклад, користь від даних про якість повітря чи рух транспорту в режимі реального часу через 20 днів? 

Введення ще однієї підстави для відмови у відповіді на запит – недотримання вимог законодавства щодо авторських прав для отримання, поширення та будь-якого іншого використання (зокрема, повторного використання) інформації.

(На жаль, у грудні 2022 року в новій редакції Закону “Про авторські та суміжні права” прибрали норму про непоширення авторських прав на публічну інформацію.) 

Ця зміна категорично неприпустима, адже створює розпорядникам можливість приховувати публічну інформацію, доступ до баз даних, інтерфейс прикладного програмування (АРІ) тощо, аналітику, звіти чи проєкти рішень, називаючи їх “об’єктом інтелектуальної власності” третіх осіб. З подібними випадками вже стикаються запитувачі публічної інформації, коли публічну інформацію (як-от про роботи, послуги та товари, виконані за бюджетні кошти) не надають, указуючи на авторські права. 

Виключення юридичних осіб, що фінансуються з бюджету, та введення значно вужчої категорії “господарських товариств публічного сектору”. 

Це є яскравим прикладом регресу, адже створює ризик виведення з-під громадського контролю значного кола розпорядників публічної інформації. Як наслідок, така “новація” ускладнить моніторинг використання бюджетних коштів, зокрема тих, які спрямовані на відбудову, можливість контролювати та відстежувати розпорядження державним та комунальним майном.

Обмеження поняття запиту. 

Мінцифри пропонує закріпити норму, що запит, який передбачає створення нової інформації, не є запитом у розумінні закону. Це дозволить, до прикладу, розпорядникам масово відмовляти в наданні даних чи відомостей з баз реєстрів, де потрібно їх вивантажити, називаючи це “створенням нової інформації”. Або ж коли потрібно обмежити доступ до захищених законом сутностей у наборі даних, наприклад розташування. Лише на моїй пам’яті кілька судових спорів, скарг до Уповноваженого з прав людини на такі дії розпорядників. Навіть у постанові пленуму колись Вищого адмінсуду судді приділили окрему увагу цій лазівці: “Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям “відображеності та задокументованості” і є публічною”. 

Європейські регламенти (наприклад, 2022/868 про управління даними, який теж треба буде імплементувати) спрямовані на розширення доступу до даних, які раніше були обмежені. Натомість український законопроєкт створює нові бар’єри для доступу до вже відкритої інформації. Перелічені ж вище пропозиції Мінцифри містять ознаки суттєвого звуження конституційного права на інформацію (ст. 34 Конституції України), а також закріпленого в нинішній редакції Закону “Про доступ до публічної інформації” права на доступу до публічної інформації. Питання повторного використання відкритих даних, бібліотек і архівів якось дуже негарно перетворилося на обмеження і звуження інформаційних прав громадян. 

Слово за громадськістю 

У пояснювальні записці Мінцифри пише: “У проєкті акта відсутні положення, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, впливають на забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків, містять ризики вчинення корупційних правопорушень та правопорушень, пов’язаних з корупцією, створюють підстави для дискримінації”. Вище я намагалася пояснити, що це неправда, що цей законопроєкт не просто стосується наших прав на інформацію, він їх обмежує, а також створює корупційні ризики. Тому закликаю вас подавати пропозиції, висловлювати свою думку. Не хочеться, щоб на шляху до ЄС ми втратили те, що десятиліттями виборювали, – право на доступ до публічної інформації.  

Громадське обговорення законопроєкту Мінцифри триватиме до 26 червня 2026 року. Надсилайте свої зауваження та пропозиції на електронну пошту kalinchuk@thedigital.gov.ua або на поштову адресу: 03150, м. Київ, вул. Ділова, 24. Деталі тут.