50% перемоги, або Чому законопроєкту 13597 недостатньо, щоб виправити недоліки антидискримінаційного законодавства

Україна має антидискримінаційне законодавство ще з початку 2010 років, деякі норми діяли й раніше, але весь цей час як від міжнародних партнерів, так і від українського громадянського суспільства надходили коментарі про те, що чинної системи захисту недостатньо, адже в деяких випадках вона безсила.

Зареєстрований 4 серпня 2025 року у Верховній Раді України законопроєкт 13597 є спробою нарешті реформувати недоліки чинної антидискримінаційної рамки та створити ефективну систему захисту від дискримінації. Але чи це так справді станеться?

1. Що ми маємо та чому цього мало

В Україні з 2012 року діє Закон “Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні”. Він визначає, що таке дискримінація, хто має бути захищений та у яких випадках людина може шукати захисту. Звучить круто, але є певні недоліки.

Перший з них – це питання, хто саме є захищеним від дискримінації.

Попри широкий перелік захищених ознак (індивідуальних характеристик людини на кшталт віку, мови, національності чи інвалідності) та формулу “та інші ознаки”, закладених в закон, судова практика показує, що захист не поширюється на ЛГБТ+ спільноту, ветеранів та ветеранок, людей з ВІЛ-позитивним статусом тощо. Їх всіх узагальнили під “іншими ознаками”, але на практиці це не працює.

Другий недолік чинного закону – це брак власне адміністративної відповідальності. Адже у текст закладена формула “відповідальність за дискримінацію може бути адміністративна, цивільна та кримінальна“, але за 13 років від моменту ухвалення цього закону адміністративна відповідальність так і не була введена до законодавства.

Третім блоком недоліків я би також виділила неповний перелік форм дискримінації, адже життя складніше за випадки “звільнили з роботи, бо дізнались про ВІЛ-статус” чи “не беруть на посаду, бо вже 45 років“. Отож і дискримінація – це не лише ситуації, коли ми не маємо розрізнювати людей за тими чи іншими ознаками, але й коли маємо обов’язок підлаштовуватись.

Тому до закону треба додати заборону множинної дискримінації і , дискримінації за асоціацією і та відмову від розумного пристосування і як окремі форми забороненої дискримінаційної поведінки.

Натомість Кримінальний кодекс України містить, з одного боку, статтю 161, яка охоплює кілька не пов’язаних складів правопорушень та часом випадкові переліки ознак. Зокрема, він криміналізує розпалювання національної, регіональної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті, приниження національної честі та гідності, або образу почуттів громадян у зв’язку з їхніми релігійними переконаннями, також криміналізує фактично дискримінацію та встановлює відповідальність за дискримінацію, пов’язану з насильством.

І тут одразу кілька проблем.

Перша і ключова з них – дискримінація, не пов’язана з насильством, не має бути злочином, адже це неефективний та недоступний для потерпілих спосіб захисту. Адже поліція ніколи не буде розслідувати відмову у послузі чи утиск.

Друге – це, власне, підхід кримінального права в Україні, коли правоохоронці мають доводити мотив дискримінувати, який не є обов’язковим компонентом як для випадків дискримінації, так і для мови ворожнечі, про що неодноразово зазначав Європейський суд з прав людини.

А третім недоліком є правозастосовча практика, адже попри значну кількість зафіксованих щороку нападів на ґрунті нетерпимості (проявів дискримінації за тією чи іншою ознакою, пов’язаних із насильством), статистика Державної судової адміністрації щодо використання статті 161 просто мізерна. Тож і тут щось десь не склалось.

Крім того, чинний ККУ передбачає приватне обвинувачення у випадках як закликів до нетерпимості, так і злочинів. Це означає, що ініціювати розслідування можна тільки тоді, коли є заява потерпілого. Часто це є перешкодою до правосуддя, адже у реальності постраждалі можуть боятися або не довіряти правоохоронним органам.

З того, що вдалось зробити за останні кілька років, – це запровадити окремо заборону утиску в навчальному середовищі (булінг) та адміністративне покарання за нього. Це зміни до Закону “Про освіту”, симетричні зміни було внесено до Кодексу законів про працю України. Крім того, це заборона утиску в робочому середовищі (мобінг). Також було посилено захист від дискримінаційної реклами та відповідно заборонено висувати в оголошеннях про вакансії дискримінаційні вимоги, не пов’язані з характером роботи, тож маємо зрештою навчитись не шукати “бухгалтерку до 35 років”.

2. Чому реформування неминуче

Весь цей час уряд отримував сигнали та пропозиції конкретних необхідних змін, як від міжнародної спільноти, так і від правозахисників вдома. Рада Європи, Європейський суд з прав людини, ОБСЄ та Єврокомісія щорічно нагадували про потребу реформувати антидискримінаційне законодавство.

Але попри шість програних Україною справ щодо неефективного розслідування злочинів на ґрунті нетерпимості в ЄСПЛ, вирішальними виявились наші євросподівання.

Вкотре розмова про потребу вносити зміни до чинного антидискримінаційного права стала предметною під час підготовки Дорожньої карти до розділу 23 переговорного процесу з ЄС.

Наразі перелік домашнього завдання, яке треба виконати, щоб поставити відмітку “відповідає стандарту ЄС”, має такий вигляд:

• Рамкове рішення Ради ЄС 2008/913/JHA зобов’язує запровадити кримінальну відповідальність за публічне підбурювання до ненависті, публічне заперечення геноциду, а також передбачити відповідальність юридичних осіб за злочини на ґрунті ненависті.
• Загальнополітичні рекомендації №7 і №15 Європейської комісії проти расизму та нетерпимості (ЄКНР) Ради Європи вимагають криміналізувати лише ті прояви мови ворожнечі, які реально шкодять громадському порядку або підбурюють до насильства, водночас розробивши цивільні та адміністративні механізми протидії іншим формам дискримінації.
• Рішення ЄСПЛ, такі як Danilenkov and Others v. Russia (2009), Carson and Others v. The United Kingdom (2010), Petrov v. Bulgaria (2008), Identoba and Others v. Georgia (2015) вказують на обов’язок мати ефективне законодавство для захисту від дискримінації, включно з обов’язком розслідувати напади з мотивом ненависті. Щодо розслідування злочинів на ґрунті нетерпимості є низка рішень щодо України, це справи Федорченко та Лозенко, Бурля та інші, Картер, Узу тощо.
• Комітети ООН, зокрема Комітет з ліквідації расової дискримінації, неодноразово звертали увагу України на неадекватне застосування існуючих норм, зокрема відсутність ефективної статистики щодо злочинів на ґрунті ненависті та покарання за них. До речі, статистику щодо дискримінації та розслідування злочинів на ґрунті нетерпимості регулярно вимагає від країн і Агенція з фундаментальних прав ЄС (FRA).

Зареєстрований 4 серпня 2025 року у Верховній Раді України законопроєкт 13597 може стати серйозною спробою нарешті реформувати недоліки чинної антидискримінаційної рамки та створити ефективну систему захисту, яка б відповідала переліченим вище “очікуванням”. Але чи це так станеться?

Нижче аналіз надбань законопроєкту та його недоліків.

3. Що наразі пропонує законопроєкт 13597 і які прогалини можуть бути закриті

Спочатку про хороше.

Згідно із текстом законопроєкту, СОГІ (сексуальна орієнтація та ґендерна ідентичність) як захищені ознаки нарешті (можуть бути) додані до статті 1 базового антидискримінаційного закону у визначення дискримінації. Це крок, який треба було зробити ще у 2012 році. Симетрично СОГІ як захищені ознаки додані до визначення “нетерпимості”, яке також розширило статтю 1. Це, на думку законотворців, має захистити ЛГБТ+ спільноту як від проявів дискримінації, так і від злочинів на ґрунті нетерпимості (але про друге нововведення поговоримо окремо в переліку недоліків).

Встановлюється адміністративна відповідальність за дискримінацію, що потенційно мало б зробити простішим шлях потерпілих у випадках незначних проявів дискримінації та прибрати тягар судового оскарження (у цивільному процесі).

Повністю змінилась редакція статті 161 ККУ – тепер це стаття, яка криміналізує мову ворожнечі, чого вимагає як Рамкове рішення ЄС, так і зовнішньополітичні рекомендації Ради Європи. Це потенційно зробить можливим переслідування за крайні прояви розпалювання ворожнечі чи нетерпимості.

Виведення статті 161 з переліку статей приватного обвинувачення має дати змогу правоохоронцям відкривати справи про розпалювання ворожнечі без скарги потерпілих, що у випадках мови ворожнечі часто є перешкодою до правосуддя.

Заборона розпалювання ворожнечі чи нетерпимості нарешті має поширюватись на юридичних осіб,  як того передбачають стандарти ЄС та Ради Європи.

На цьому можна було б поставити галочку “виконано”, якби не досить значний перелік недоліків, на які варто звернути увагу під час доопрацювання законопроєкту.

4. Чого бракує законопроєкту 13597 і чому це важливо

Додаючи зміни до переліку захищених ознак в основний закон проти дискримінації та пам’ятаючи, що формула “інші ознаки” є незрозумілою як для українських судів, так і для самих потерпілих, варто вже не економити слова та, крім СОГІ, додати й інші ознаки, захищені від дискримінації. Наприклад, внутрішньо переміщених осіб, ветеранів, людей, які живуть з ВІЛ, або стан здоров’я тощо. Ситуація в Україні швидко змінюється, і переліки захищених ознак ніколи не будуть сталими, адже дискримінація, на жаль, еволюціонує разом із суспільствами.

Якраз з огляду на еволюцію дискримінації та на різноманіття її проявів варто до статті 1 Закону “Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні” додати заборону дискримінації за кількома ознаками (множинність), дискримінацію за асоціацією та відмову від розумного пристосування. Вже неодноразово згаданий тут ЄСПЛ наголошує на обов’язку держав як встановлювати системи захисту від нерівного поводження, так і гарантувати рівне поводження у випадках, коли це необхідно, та використовувати розумне пристосування.

Визначення мотиву нетерпимості – це можливий шлях до побудови рамки захисту у випадках злочинів на ґрунті нетерпимості, однак пояснення його складу має міститись не в окремому законі, а в Кримінальному кодексі. Абсолютно нелогічною є схема, коли основний закон містить визначення, яке потім жодним словом не згадане по змісту закону та не забороняється, натомість ККУ відсилає до положення поза межами кримінального права.

Адміністративна відповідальність має бути встановлена не лише за дискримінацію, але і за кожну з її форм.

Другим важливим питанням цього нововведення є надання повноважень накладати адміністративне покарання за дискримінацію Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини. По-перше, тут постає питання колізії повноважень, коли Уповноважений як інституція Омбудсмана згідно з Паризькими принципами не має бути каральним органом, а Уповноважений як інституція рівності може мати інструменти покарання. По-друге, попередній досвід наділення Уповноваженого можливістю накладати адміністративні стягнення у справах про порушення захисту права на інформацію показав низку недоліків такого підходу. Відповідно потрібна не лише фахова дискусія щодо цього підходу, але й аналіз помилок минулого, щоб знову не потрапити в ситуацію, коли стягнення накладаються, потім оскаржуються масово в суді і зрештою інструмент захисту не працює.

Не було додано мотив нетерпимості як обтяжуючу обставину до статей ККУ про хуліганство та легкі тілесні ушкодження, тоді як громадські моніторинги випадків нападів на ґрунті нетерпимості та рішення ЄСПЛ вказують на те, що такі види злочинів є найбільш розповсюдженими. Тож неврахування мотиву нетерпимості позбавить потерпілих доступу до правосуддя та дозволить кривдникам і надалі уникати відповідальності.

Крім вилучення статті 161 ККУ з переліку статей приватного обвинувачення, звідти потрібно вилучити і статті, які криміналізують, власне, злочини на ґрунті нетерпимості, а не лише мову ворожнечі, адже часто потерпілі не звертаються до поліції через брак довіри, острах повторної віктимізації тощо, що веде до уникнення покарання кривдниками.

Звісно, що лише внесенням змін до чинної системи ми не зменшимо кількість проявів дискримінації на різних щаблях суспільного життя, але принаймні створимо рамку, яка має захистити потерпілих.

Крім цього, потрібно більше уваги приділяти інформаційній роботі, просвітництву та впровадженню принципу недискримінації в роботу публічних службовців, правоохоронців та суддів, коли кожна людина на своєму робочому місці знає, як вчинити, щоб не дискримінувати, та які дії в межах її службових повноважень можуть захистити когось, хто вже зіштовхнувся із дискримінацією.

Законопроєкт 13597 може змінити якість законотворення в Україні, якщо до його доопрацювання буде залучене громадянське суспільство та будуть доопрацьовані його складники. Адже зупинитись на тій редакції, яку ми маємо станом на сьогодні, – це виконати менше ніж 50% домашньої роботи, й знову законсервувати системну проблему, тоді як українському суспільству потрібні реальні зміни та дієвий захист.

Ірина Федорович, директорка Центру “Соціальна дія”