Чи виправдана стратегія України в Міжнародному суді ООН, і які уроки маємо винести?

31 січня 2024 року Міжнародний суд ООН (далі – МС ООН) виніс рішення по справі Україна проти РФ. Це перша заява, яка охоплювала події збройного конфлікту з 2014 року. Її фокус – порушення Конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації щодо подій у Криму та Конвенції про боротьбу з фінансуванням тероризму у контексті ситуації на Донбасі. Деякі з українських високопосадовців описали рішення як “історичне”. Із цим важко не погодитись, позаяк це перше рішення МС ООН щодо порушень за обома конвенціями. Воно, безперечно, має високу цінність у контексті тлумачення цих юридичних інструментів для розвитку міжнародного права.

Та чи достатній це результат з огляду на ціну, буквально та метафорично, яку Україна – український народ – заплатили за цю справу?

Експерти громадської організації Ukrainian Legal Advisory Group (“Українська правова консультативна група”) проаналізували рішення Суду та передумови, які могли сприяти тому, що більшість позицій в позові була відхилена.

Отже, рішенням від 31 січня Суд підтримав лише одне з п’яти заявлених порушень по Конвенції про боротьбу з фінансуванням тероризму; не прийняв тлумачення багатьох понять та термінів в конвенції Україною; визнав часткове порушення по одному із дев’яти заявлених по Конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації. Суд також не призначив за ці порушення ніякого відшкодування Україні від РФ.

Водночас послуги юридичної фірми Covington & Burling LLP, яку МЗС найняло для супроводу справ України проти Росії (зокрема та насамперед цієї справи в МС ООН), у 2023 році вже становили 42 мільйони доларів.

Справа також впливає на загальну картину сприйняття війни у юридичному вимірі, а тому – й на інші шляхи досягнення справедливості щодо війни в Україні. Позиції сторін та висновки Суду мають значення для процесів правосуддя на національному та міжнародному рівнях, можуть допомогти (або ж завадити) у пошуку відповідей на складні правові питання, щодо яких бракує визначеності. Наприклад, визначення ролі РФ і так званих “Л/ДНР” в збройному конфлікті. Або ж вплинути на міждержавні процеси в інших судах, як-то Європейський суд з прав людини. Вони також реалізують славнозвісне “юридичне закріплення” певних позицій, або ж, навпаки, створюють додаткове поле для маніпуляцій та політичних спекуляцій “рішенням суду”. Зрештою суспільство вважає ці справи юридичною “перемогою” чи “поразкою” у суперечці між Україною та РФ. Узагальнена риторика та непрозора комунікація з боку влади про значення рішень, лише погіршує ситуацію.

Про що справа

Сама заява була подана до Суду у 2017 році та мала стати “важливим наступом на юридичному фронті боротьби з РФ”. Готуючи звернення, Україна керувалась досвідом Грузії, яка також намагалась підняти перед Судом питання про відповідальність РФ за війну 2008 року. Та робота над помилками сформувалась у заяву щодо порушення конвенцій, практики дослідження яких у МС ООН ще не було. Основний підхід – відійти від риторики акту агресії та говорити про конкретні дії РФ на окремих територіях, які порушують міжнародне право. То ж чи виправдала себе ця стратегія?

Щодо подій на Донбасі позиція України будувалась на тому, що так звані “Л/ДНР” є терористичними організаціями, функціонування яких неможливе без підтримки та фінансування РФ. На додаток до ситуації на Донбасі, яка описується як наслідки діяльності цих організацій під контролем РФ (збиття літака рейсу МН17, обстріли Маріуполя, Волновахи, Краматорська), у відповідальність РФ постулювались події в Харкові у 2014 році, а також факти нападу на народних депутатів України. Натомість РФ заявляла про те, що в Україні триває збройний конфлікт та що діяльність самопроголошених “Л/ДНР” підпадає під регулювання міжнародного гуманітарного права, а не заявленої конвенції.

Щодо ситуації у Криму Україна говорила про систематичні обмеження та переслідування, яким піддаються кримські татари в умовах окупації РФ Кримського півострова, їхню дискримінацію та обмеження, запроваджені проти їхніх інтересів, культурного та політичного самовираження. Конкретні порушення – заборона діяльності Меджлісу як представництва інтересів кримських татар, а також заборона навчання українською та кримськотатарською мовами після 2014 року.  

Що постановив Суд

Суд у рішенні наголосив на такому:

1. Ця справа не порушує питання про відповідальність за акт агресії та незаконність окупації частини території України з огляду на її зміст. Тому ці аспекти не досліджувались, а правова оцінка не надавалась.

Вся риторика збройного конфлікту залишилась поза фокусом справи. Україна обійшла цю дискусію, використовуючи конвенції, не пов’язані із правом війни та забороною застосування сили, натомість використовуючи окремі факти як підґрунтя для своєї позиції, сподіваючись, що Суд охопить і загальний контекст подій на території України з 2014 року. Але Суд чітко притримувався змісту заяви та не мав повноважень виходити за її межі, утримуючись від оцінок правомірності застосування сили та втручання РФ у суверенні повноваження України.

2. Відповідальність за фінансування тероризму відрізняється за своїм змістом та елементами від відповідальності за вчинення терористичних актів.

Значна частина у рішенні про дослідження відповідальності за Конвенцією про боротьбу з фінансуванням тероризму присвячена розбору та тлумаченню понять. Конвенція встановлює досить специфічні умови, пов’язані з активами, які спрямовані на фінансування терористичної діяльності. Тож в частині доказів та аргументів, які потрібно було довести, Суд фокусувався саме на цьому.

Натомість Україна змістила акцент у своїх аргументах на загальний контекст подій на Донбасі, характеристики терористичної діяльності так званих “Л/ДНР”, загальну роль РФ у збройному конфлікті проти України. І сам аспект фінансування тероризму, який складає суть заяви, відійшов на другий план через широке тлумачення підходів та аргументів. Відповідальність РФ – здійснювати контроль за обігом активів на своїй території та реагувати на факти, які дають підстави припускати їх ймовірне використання для фінансування терористичної діяльності. Але слабкою стороною у позиції України виявились саме докази, пов’язані з фінансовою діяльністю, їх суб’єктами та визначенням конкретних активів, які спрямовувались на фінансування “Л/ДНР”.

3. Факти, які вказують на фінансування тероризму, вимагають не тільки належних доказів, а й реакції від держав.

Завдання Конвенції про боротьбу з фінансуванням тероризму прив’язане насамперед до ролі держави у цьому механізмі: відповідальність за те, що відбувається у межах її фінансової системи, передбачення механізмів превенції та реакції, здійснення розслідування та співпраця з іншими державами.

Кожен факт, який вимагає реакції держави, має бути підкріплений належними доказами та встановлювати підстави для їхнього дослідження. Попри інформацію, надану Україною, РФ не реагувала на повідомлення про факти фінансування терористичної діяльності, на що звернув увагу Суд. Водночас серед заявлених інцидентів Суд визначив лише декілька, щодо яких варто було б відкрити розслідування.

4. Кримські татари є захищеною етнічною групою у розумінні заборони расової дискримінації.

В частині Конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації Україна та РФ не сходились у розумінні базових понять та підходів до доказування. Україна заявила, що детальні докази та окремі факти не можуть бути повноцінно відображені у справі, оскільки контроль над територією Кримського півострова здійснює РФ. Натомість у відповідь РФ наголошувала на тому, що всі заявлені порушення та позиції України мають бути підкріплені доказами від неї, а політичні позиції не мають ставати критерієм для етнічної групи, погоджуючись при цьому, що українці та кримські татари є етнічними групами у розумінні Конвенції.

Суд натомість встановив чітку рамку для оцінки заявлених порушень. По-перше, що контекст окупації Кримського півострова впливає на можливість отримати докази та види інформації, до якої сторони мають доступ. По-друге, що в таких умовах звіти міжнародних та неурядових організацій мають важливе доказове значення (зокрема звіти Моніторингової місії ООН), а інформація зі ЗМІ має підлягати критичній оцінці. По-третє, що під час дослідження показів свідків необхідно враховувати давність подій, щодо яких надаються такі свідчення. Суд визнав кримських татар етнічною групою, однак зазначив, що політичні погляди чи позиція окремої особи чи групи не впливають на розуміння етнічної групи як такої.

5. Не всі заявлені дії РФ проти кримських татар становлять расову дискримінацію.

Суд досліджував заявлені Україною факти дій РФ в окупованому Криму проти кримських татар у контексті проявів расової дискримінації з боку окупаційного режиму. Заявлялось про вбивства та насильницькі зникнення, переслідування та обшуки, заборону діяльності Меджлісу як представницького органу, заборону зборів, закриття українських та кримськотатарських медіа, утиски культурної спадщини та інституцій, обмеження у релігійній діяльності. А РФ в якості контраргументу наголошувала на тому, що рішення приймаються у відповідності до її законодавства і не спрямовані проти виключних етнічних груп.

Суд у цій частині відхилив заяви про порушення: з одного боку, не було заперечено, що такі факти мали місце, проте з іншого – Суд не зміг оцінити дії РФ як такі, що вчинені з метою расової дискримінації, та прийняті рішення – як такі, що спрямовані виключно проти кримських татар. Єдине порушення, яке було підтверджено – це заборона освітніх процесів українською мовою як аспект расової дискримінації. Але заборона кримськотатарської мови у цьому залишилась також недоведеним фактором.

В результаті Суд постановив, що РФ порушила зобов’язання за статтею 9 (1) Конвенції про боротьбу з фінансуванням тероризму через ігнорування запитів від України, тому має провести розслідування щодо заявлених фактів, оскільки особи, які можуть бути причетні до такої діяльності, знаходяться на території РФ та використовують її фінансову систему. Друге порушення стосується статей 2 (1)(а) та 5 (е)(v) Конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації в частині відсутності імплементації української мови в систему освіти Криму після 2014 року, як і наказу Суду від 19 квітня 2017 року в частині цієї Конвенції.

Що це все означає

Якщо порівнювати заявлені Україною порушення із висновками Суду, то формально порушення обох конвенцій РФ було визнано. Але деталі за змістом рішення зміщуються в бік лише кількох фактів з тих, що були заявлені. Процедурні зобов’язання РФ з розслідування фактів фінансування терористичної діяльності, а також доступ до навчальних програм українською мовою у Криму – єдині аспекти, визнані Судом. Важко назвати це рішення таким, що дало ключові відповіді у контексті збройного конфлікту РФ проти України, адже ключових питань контролю над так званими “Л/ДНР” та відповідальності за агресивні дії не торкалось.  

Ще на етапі формування правових позицій багато хто із правозахисників та міжнародних юристів, які мали досвід представлення інтересів постраждалих у справах щодо збройного конфлікту і роботи з МС ООН, висловлювали застереження щодо цієї справи. Питання стосувались, по-перше, доцільності застосування саме цих двох конвенцій, а особливо Конвенції про боротьбу з фінансуванням тероризму щодо ситуації на Сході України. По-друге – умов та залучення юридичної фірми Covington and Burling LLP.

Стосовно першого кваліфікувати події на Сході України як “терористичні” акти – хибна практика національних органів. Від неї вже давно слід відмовитись, однак такі рішення ми спостерігаємо й дотепер. У звіті “Конфлікт на Сході України: підходи до класифікації подій та кваліфікації злочинів” від 2021 року ми аналізуємо, звідки з’явилась характеризація подій як “терористичної діяльності” та чому вона суперечить логіці національного та міжнародного права, а також самій реальності. Якби кваліфікація подій на Сході була коректною, то заяви про порушення Конвенції про боротьбу з фінансуванням тероризму були б навіть концептуально неактуальними. Водночас ця справа лише поглибила плутанину із визначенням статусу РФ і так званих “Л/ДНР” та далі вкоренила в суспільному сприйнятті “терористичну” природу подій на Сході України.

Що ж до другого, то ще тоді можна було припустити, що юридична фірма Covington & Burling LLP не має відповідного досвіду та компетенцій, адже навіть на сторінці компанії не було серед переліку послуг “міжнародного публічного права” та “міждержавних спорів”. Водночас юристи, що представляли РФ, мають передовий досвід. Тож відкритим залишається питання, за якими саме ознаками для супроводу в Суді ООН обрали юридичну фірму “Ковінгтон”. Відповіді на це питання суспільство від держави не отримало. Навряд чи вирішальним фактором був їхній (відсутній) досвід і компетентність або ж найнижча ціна. Ще на етапі подання заяви ми запитували різних міжнародних юристів з відповідним досвідом, скільки коштували б їхні послуги, і відповідь, яку ми отримали – $5 млн.

Реальне правосуддя щодо війни Росії проти України вимагає стратегічного підходу, усвідомлення наслідків, які те чи інше рішення матиме в конкретній справі та ситуації загалом. Перемогою цю справу можна назвати лише формально. Дійсно, неможливо передбачити рішення Суду. І вочевидь юристи, які вели цю справу, мали чимало труднощів та перешкод. Однак низка рішень, які сприяли цьому результату та які варто було б переглянути, були в зоні впливу української сторони.

Сподіваємось, цей досвід стане важливим вивченим уроком й досвідом, адже попереду багато юридичної боротьби, особливо з огляду на обіцянки, які були вже заявлені українському народу, постраждалим, а також міжнародним партнерам, які підтримують Україну впродовж останніх двох років.