Вторая волна судебной реформы: Что достигли и чего ждать?
Борьба общества за судебную реформу стала следствием несправедливости украинской системы правосудия, которая особенно проявилась во время Революции Достоинства. Хотя и до того уровень доверия граждан к судам был мизерный.
НИЗКИЙ УРОВЕНЬ ДОВЕРИЯ
Доверие к судам, по данным различных социологических исследований, составляет критических 8–10 процентов – это преимущественно ниже, чем к другим государственным институтам. Такой низкий уровень доверия обусловлен наличием как минимум трех ключевых проблем.
Первая – это коррупция, что, к сожалению, поразила судейский корпус и является удобной не только для судей, но и для тех, кто с помощью коррупции имеет возможность “решать” свои вопросы в судах, в частности, олигархов. Обидно, круговая порука и устойчивость коррупционных связей в системе правосудия не дают возможности эффективно противодействовать этому явлению.
Вторая проблема – это политическая зависимость судей. Она базируется как на законодательных механизмах, так и на системе неформальных практик. Судьи очень чувствительны к политической составляющей дел. Многие судьи привыкли к этой системе и видят свою роль в обслуживании интересов представителей политической власти, а не в защите прав человека и утверждении верховенства права. К слову, многие судьи обязаны своей карьерой представителям администрации предыдущего президента Януковича, который после Революции Достоинства сбежал в Россию, и остаются их агентами влияния.
Третья проблема – это неэффективность деятельности судов, что требует оптимизации человеческих и материальных ресурсов, упрощения судебной системы и процедур.
Монополистом в разработке документов реформы стала политическая власть. Она, с одной стороны, пытается оправдывать ожидания общества и воплощать европейские стандарты, а с другой – преследует свои интересы, которые заключаются в сохранении контроля за судами. Начальные попытки изменить судебную систему путем формального укрепления независимости судей не дали видимого результата. Наоборот – это лишь усилило круговую поруку и безнаказанность в судейском корпусе.
ВОЗМОЖНОСТИ ДЛЯ РЕФОРМЫ
В 2016 году заложены неплохие возможности для проведения полноценной реформы, но реальный результат появится только после имплементации конституционных изменений относительно правосудия, что может занять от трех до пяти лет.
Во-первых, 2 июня 2016 года принят закон о внесении изменений в Конституцию относительно правосудия, который заложил механизмы для обновления судейского корпуса, укрепил независимость судей и сузил объем судейской неприкосновенности. Реформирование системы правосудия через конституционные изменения, с одной стороны, стало попыткой привести судебную систему в соответствие с европейскими стандартами, а с другой – создало основу для очистки судейства через оценивание, конкурсы, возможность уволить судью в случае недоведения законности происхождения имущества.
Во-вторых, новый закон о судоустройстве и статусе судей предсказал переход к трехзвенной системе судов во главе с новым Верховным Судом, который должен быть сформирован на конкурсной основе в 2017 году. Конкурс объявлен в ноябре 2016, и впервые к участию в нем приглашены не только судьи, но и адвокаты, и ученые.
Новый Верховный Суд должен быть создан вместо действующего Верховного Суда и трех высших специализированных судов, которые были кассационной инстанцией. То есть законодатель воспринял рекомендации Венецианской комиссии и требования общественных организаций относительно трехуровневой системы.
В-третьих, этими же законами предусмотрено квалификационное оценивание судей. В оценивании судей будет участвовать Общественный совет добродетели – орган, созданный общественными объединениями на основании закона. Общественный совет добродетели будет делать выводы и давать информацию о добродетели судей и кандидатов на эту должность. Они не являются решающими, но для их преодоления необходимы голоса двух третей состава Высшей квалификационной комиссии судей, которая, собственно, и будет проводить квалификационное оценивание судей.
В-четвертых, создана правовая основа для внедрения частных исполнителей. В целом введение института частных исполнителей может стать очень важной реформой, поскольку, по разным оценкам, в Украине не выполняется от 80 до 98 процентов судебных решений.
Украина пошла по пути тех стран, которые выбрали смешанную (государственно-частную) модель организации исполнения судебных решений. Ожидается, что с развитием института частных исполнителей доля государства в этой сфере будет уменьшаться и, возможно, со временем от государственной исполнительной службы можно будет отказаться. Конкуренция должна была уменьшить коррупцию в этой сфере и повысить эффективность исполнения судебных решений. Но важно, чтобы государство искусственно не сдерживало развитие института частных исполнителей.
Проблемными моментами в процессе внедрения судебной реформы в 2016 году были: значительная задержка с принятием необходимых законов во исполнение конституционных изменений, внедрение адвокатской монополии на представительство в судах, даже на конституционном уровне, отсрочка ратификации Римского статута Международного уголовного суда, сохранение чисто политического способа назначения и увольнения Генпрокурора, необеспечение непрерывности правосудия в некоторых районах, незаполнение вакансий, сохранение ощущения безнаказанности в судебной системе пассивностью со стороны Высшего совета юстиции и Высшей квалификационной комиссии судей в дисциплинарной процедуре.
2017 год является годом внедрения конституционных изменений относительно правосудия. Должны быть приняты законы, необходимые для полной имплементации. Можно предположить, что будут попытки нивелировать ряд прогрессивных конституционных положений через законы или практику применения.
Будет ли результат реформирования положительным – зависит не только от доброй воли государства, которой пока не хватает, но и от настойчивости гражданского общества и международных партнеров. Потому что наиболее активная часть судейского корпуса и политики делают все, чтобы, несмотря ни на какие законодательные изменения, замкнуть систему влияниий на себе. И это – не самый большой вызов на сегодня.
Приоритетами в 2017 году в сфере судебной реформы можно выделить следующие.
НОВЫЙ ВЕРХОВНЫЙ СУД
В конкурсе, который проводит Высшая квалификационная комиссия судей, участвуют 653 претендента. Кандидатов также скринит Общественный совет добродетели. Залогом успешности конкурса должна стать его максимальная прозрачность, – но этот вопрос во многом зависит от Высшей квалификационной комиссии судей.
На новый Верховный Суд возлагаются большие надежды. Он должен не только заменить три высших специализированных суда и действующий Верховный Суд, но путем выполнения кассационных полномочий задать высокие стандарты правосудия для всей судебной системы.
Важно не упустить идею нового Верховного Суда, “подбросив” ему десятки тысяч дел, которые сейчас накопились в высших судах. Именно такой механизм предусматривает закон. Но под навалом дел новый Верховный Суд может не выжить. Поэтому нужны изменения в закон – в новый Верховный Суд должны поступать только новые кассационные жалобы. Дела из высших специализированных судов или должны быть ими же рассмотрены до ликвидации, или как вынужденный, но не желательный шаг – можно передать их апелляционным судам.
КВАЛИФИКАЦИОННОЕ ОЦЕНИВАНИЕ
Важно, чтобы в 2017 году такое оценивание прошли судьи, ранее назначенные на пять лет, и судьи апелляционных судов. Также есть возможность запустить процесс реорганизации апелляционных судов и сформировать новые апелляционные суды по конкурсу, участие в котором смогут принять не только судьи. Нужно начать формирование резерва кандидатов на должность судей местных судов.
Необходимо, чтобы новая норма Конституции об обязанности судьи доказывать законность происхождения своего имущества, за нарушение которой он должен быть уволен, проявила свою жизнеспособность на практике.
Введение антикоррупционных судов. Закон “О судоустройстве и статусе судей” предусмотрел создание Высшего антикоррупционного суда, но отсрочил его введение до принятия отдельного закона. Без принятия такого закона невозможен запуск антикоррупционных судов.
АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ СУД
Эффективность деятельности Национального антикоррупционного бюро и Специализированной антикоррупционной прокуратуры может быть сведена на нет.
Кроме Высшего антикоррупционного суда как суда первой инстанции, должно быть создано специальное подразделение в Верховном суде для апелляционного пересмотра, а впоследствии, возможно, возникнет необходимость создать несколько региональных антикоррупционных судов.
Закон должен установить особую процедуру отбора судей этих судов, где бы решающий голос имели не политические органы или действующие судьи, а международные организации и представители общественности.
В случае принятия закона в первой половине 2017 года есть шанс, что антикоррупционные суды смогут начать свою деятельность с 2018 года. Но политической воли к принятию качественного закона пока не видно. Вероятно, будут попытки со стороны власти протянуть такой вариант закона, чтобы иметь возможность подобрать лояльных судей. Но, очевидно, общественность будет отстаивать создание действительно независимых антикоррупционных судов.
ЭЛЕКТРОННЫЙ СУД
Судопроизводство будет гораздо доступнее, если коммуникацию с судом можно будет полностью перевести в электронную форму – для тех пользователей, кому эта форма является более удобной, чем переписка по почте и личный поход в суд.
Электронный суд сэкономит не только значительные финансовые и человеческие ресурсы, но и позволит ускорить решение дела для сторон и уменьшить нагрузку на суды. Некоторые технические возможности для электронного суда уже созданы, но для их полноценного запуска нужны изменения в процессуальное законодательство.
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ
Необходимо провести ревизию законодательства и инфраструктуры с целью обеспечения правосудия по делам о военных преступлениях.
Последние три года Украина находится в состоянии гибридной войны с Россией. К сожалению, система правосудия оказалась плохо подготовленной к работе в условиях войны. Положения Уголовного кодекса о военных преступлениях не согласованы с международным гуманитарным правом.
Обмен пленными происходит за пределами юридических процедур. Многие судьи, которые рассматривают дела в условиях войны, не только имеют родственников или имущество на оккупированной территории, но и сами часто ее посещают, что вызывает сомнения в их беспристрастности. В украинском обществе обсуждается идея введения отдельной юрисдикции с участием иностранного элемента для рассмотрения дела о военных преступлениях.
СУДЕБНЫЕ ОШИБКИ
По сообщениям правозащитников, десятки людей, осужденных к пожизненному лишению свободы, отбывают наказание за чужие преступления. В Украине отсутствует механизм пересмотра приговоров в отношении таких лиц, если они приняты давно. Многие из них умерли или погибли, не дождавшись права на пересмотр своего дела. Парламент принял в первом чтении законопроект, который дает шанс на пересмотр дела. К сожалению, в прошлом году парламент не смог его рассмотреть во втором чтении. Где-то работало прокурорское и судейское лобби, где-то – сомнения в эффективности пересмотра в действующей судебной системе, которая не готова признавать свои ошибки. Но в 2017 году эти сомнения можно развеять, если процесс будет проходить под контролем нового Верховного Суда.
СУД ПРИСЯЖНЫХ
В условиях общего недоверия к власти в целом, и к судам в частности, эффективным инструментом для восстановления этого доверия может стать большее привлечение общественности. В судебном процессе есть институт присяжных. Сегодня он работает по уголовным делам, но в урезанном виде – по природе это тот же суд с участием народных заседателей, что и раньше – два судьи и три народных заседателя, которые решают как вопросы факта, так и вопросы права. Классическая же модель суда присяжных предусматривает жюри присяжных, которое на основании доказательств сторон защиты и обвинения решает вопрос виновности лица, и судью, который на основе вердикта присяжных оправдывает лицо или осуждает и назначает наказание.
Очевидно, что назрела необходимость введения именно такой модели суда присяжных. Также нужно расширить сферу его применения. В 2017 году можно создать законодательную основу для постепенного введения суда присяжных.
ЧАСТНЫЕ ИСПОЛНИТЕЛИ
К сожалению, авторитету судебной власти вредит и плохой уровень исполнения судебных решений. Государство является монополистом в этой сфере. Для этого действует государственная исполнительная служба. Но при 4,5 тыс. государственных исполнителей, на которых в год приходятся миллионы исполнительных производств, есть большие возможности для коррупции.
Наряду с государственными исполнителями введен институт частных исполнителей. Исполнение судебных решений частные исполнители будут осуществлять по тем же процедурным правилам, что и государственные исполнители. Теперь взыскатель имеет право выбора – обращаться в государственную исполнительную службу или к частному исполнителю. В условиях конкуренции качество выполнения должно вырасти, а условия для коррупции – уменьшиться.
Ожидается, что первые частные исполнители после прохождения конкурсных процедур отбора приступят к работе уже в первом квартале 2017 года. Конечно, не стоит надеяться, что в этом году количество частных исполнителей будет достаточным, чтобы создать надлежащую конкуренцию государственной исполнительной службе. Но со временем доля государственной исполнительной службы в этой сфере должна стать значительно меньше, а то и вообще исчезнуть.
Роман Куйбида, Центр политико-правовых реформ
