Появление частных исполнителей: повод для оптимизма или опасений?
В начале июня Верховная Рада Украины приняла закон “Об органах и лицах, осуществляющих принудительное исполнение судебных решений и решений других органов”. Его поддержали 239 народных депутатов. Закон вводит в Украине смешанную систему исполнения судебных и других решений. В частности, появляется институт частных исполнителей.
Это самозанятые лица, которые будут отвечать прописанным в законе требованиям, выдержат все необходимые аттестационные тесты, получат лицензию, после чего будут исполнять судебные решения в сфере бизнеса. В работе они будут руководствоваться тем же процедурным законом, что и государственные исполнители. Каких-то других полномочий или дополнительных механизмов иметь не будут. Семейные же споры и судебные решения, связанные с государственными делами, и в дальнейшем будут исполнять государственные исполнители.
Данное нововведение призвано уменьшить коррупцию в сфере исполнения судебных решений и улучшить их показатели. На сегодняшний день, по словам министра юстиции Украины Павла Петренко, в Украине исполняется лишь 20% судебных решений. Некоторые эксперты считают и эту цифру значительно завышенной.
По мнению экспертов потребность в демонополизации сферы исполнения судебных решений и введение смешанной системы назрела уже давно. И вот Украина уже на финишной прямой. Второго июля президент Петр Порошенко подписал законы Украины “Об исполнительном производстве” и “Об органах и лицах, осуществляющих принудительное исполнение судебных решений и решений других органов”.
Такая смешанная система (когда одновременно работают и государственные исполнители, и частные) не является украинским ноу-хау. Она довольно успешно действует во многих странах мира. Из примеров, близких нам, — Грузия, Польша, страны Балтии и т.п. Несмотря на то, что о необходимости такого института речь шла уже несколько лет, новость о его введении вызвала неоднозначную реакцию: в профессиональных юридических кругах — преимущественно оптимистичную, у общественности — весьма неоднозначную. Граждане усматривают в новом законе легализацию коллекторов и рейдеров, о чем уже много сказано, в частности, в социальных сетях.
Что означает появление частных исполнителей для судебной системы Украины? Какие преимущества и риски такого института в нынешнем украинском контексте? Действительно ли у граждан есть основания для опасений?
Преимущества
“В чем преимущество частных исполнителей? В том, что сам исполнитель будет заинтересован должным образом исполнить решение суда и получить какое-то вознаграждение, установленное законом, а также дополнительную оплату услуг, которую отдельно можно будет прописать в договоре с кредитором. Таким образом, основные преимущества — это эффективность и возможность более оперативно исполнить судебное решение. — объясняет эксперт Центра политико-правовых реформ, доктор юридических наук Борис МАЛЫШЕВ. —Европейский суд по правам человека указывает на то, что огромное количество судебных решений в Украине не исполняется, а значит, правосудие не достигает своей цели. Сторона, выигравшая спор о взыскании средств, получает на руки судебное решение, приходит к государственному исполнителю, и там это решение кладут в ящик на несколько лет, а то и вообще могут не выполнить. Конечно, в таких условиях появляется коррупционный фактор. Чтобы этому человеку предоставили предусмотренные законом услуги, ему приходится дополнительно — коррупционно — стимулировать судебного исполнителя взяться за работу. Система построена так, что человек вынужден вступать в неправовые отношения с государственным исполнителем. Это позорное явление. Частные исполнители призваны исправить ситуацию. Человек будет иметь выбор — пойти к государственному исполнителю или к частному. Появляется альтернатива”.
Малышев подчеркивает, что есть отдельная категория споров (наиболее чувствительных), решение по которым могут исполнять исключительно государственные исполнители. Это, в частности, взыскание средств с государственных предприятий и государственных органов, коммунальных предприятий, выселение или вселение лиц, споры, связанные с воспитанием детей и т.п.
При условии эффективного функционирования института частных исполнителей, говорят эксперты, в этой сфере можно будет добиться положительных изменений. В частности, уменьшение нагрузки на государственных исполнителей повысит эффективность исполнительного производства. Хорошо мотивированные финансово частные исполнители более оперативно будут совершать исполнительные действия, следовательно, значительно сократятся сроки исполнительного производства, благодаря чему процент исполненных решений возрастет.
Среди ожидаемых результатов и уменьшение коррупционной составляющей. Во-первых, частный исполнитель не будет иметь мотивации занижать стоимость реализации арестованного имущества. Во-вторых, он вряд ли будет рисковать лицензией, репутацией и хорошим заработком, требуя за свои услуги взятку. Также должно уменьшиться количество случаев вымогательства взятки за ускорение исполнения решения и государственными исполнителями, ведь человек всегда сможет обратиться к частным исполнителям, если государственные не будут исполнять своих обязанностей в определенные сроки или будут побуждать к неправовым отношениям.
Новый институт сэкономит и бюджетные средства, поскольку частные исполнители не будут нуждаться в бюджетном финансировании. Их вознаграждение будет составлять от 1 до 10% суммы взыскания (и только в случае успешного взыскания).
“Среди преимуществ, однозначно, то, что частные исполнители, согласно закону, будут работать за определенный процент. У них будет больше стимулов работать на результат. И работатьдовольно оперативно, — объясняет адвокат, член Киевской городской квалификационно-дисциплинарной комиссии адвокатуры Александр ПОКУТНЫЙ. —Общая ситуация должна измениться в лучшую сторону, потому что у людей будет больше вариантов, будет альтернатива. Государственные исполнители сейчас часто не спешат исполнять судебное решение и в полугодичный срок просто не укладываются… То, что государство разрушает монополию в сфере исполнения судебных решений, —положительный момент. Единственное — в начале работы частных исполнителей могут быть некоторые трудности, но все они, думаю, со временем будут урегулированы”.
Риски
Эксперты говорят: новый институт не заработает сразу идеально — будут некоторые моменты, нуждающиеся в доработке отдельных норм закона. Могут быть и злоупотребления, и нарушение закона частью частных исполнителей, которые в результате отсеются. Продолжится и переходной период, который должен выявить все недостатки на практике.
“Любую самую лучшую идею можно скомпрометировать, если реализовать ее на ненадлежащем уровне, когда, например, исполнители ставят себе цель не улучшить ситуацию, а получить личную выгоду. Здесь есть некоторые риски. Однако не ошибается тот, кто ничего не делает. И поэтому то, что государство пошло на такой шаг и передает некоторые государственные услуги частным структурам, мне кажется позитивом, — объясняет доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права юридического факультета КНУ имени Тараса Шевченко, почетный президент юридической компании Jurimex Данил ГЕТМАНЦЕВ. — Говорить, что эти нововведения с первого дня будут эффективными, не совсем корректно. Конечно, будет период адаптации, период ошибок.
Поэтому, с одной стороны, нужен какой-то кредит доверия от общества и готовность общества к тому, что будет несколько лет переходного периода, будут ошибки, будут какие-то злоупотребления со стороны частных исполнителей, какие-то моменты, которые не в полной мере будут соответствовать законодательству. То есть общество не должно ожидать, что новый институт с первых дней покажет свою эффективность. С другой — государство должно сделать все возможное, чтобы проконтролировать введение этого института и корректировать некоторые нормы, которые будут бездействовать на практике, будут искажены или будут порождать последствия, которых не должно быть. То есть этот закон после его введения еще потребует изменений и совершенствования с учетом применения некоторых норм на практике“.
Данил Гетманцев подчеркивает, что частная исполнительная служба должна действовать эффективно и законно.
“Обратите внимание на количество исполнительных документов, которые не исполнены вообще, — почти 90%. У нас есть кризис исполнения судебных решений. А что это такое? Это кризис законности в государстве, который порождает и без того процветающий правовой нигилизм. У нас нет уважения к закону, к решению суда, и все это из-за того, что государственная исполнительная служба не выполняет возложенных на нее задач. Частные исполнители будут больше заинтересованы в исполнении судебных решений, коммерчески заинтересованы, хотя и здесь есть риск превышения ими своих полномочий. Но на этот случай есть статья Уголовного кодекса, есть государство, которое должно контролировать действия исполнителей. И еще один нюанс: никто почему-то не говорит о том, что и государственные исполнители могут превышать и иногда превышают свои полномочия”, — объясняет юрист.
“Конечно, вначале возможен некий перекос. Желающих стать частными исполнителями в Киеве будет слишком много, а в некоторых районных центрах — мало, и у людей там какое-то время не будет альтернативы — только государственные исполнители. Должно пройти время, пока в этой области, в этом райцентре появятся и частные исполнители судебных решений”, — озвучивает риски и Борис Малышев.
Несмотря на то, что в теории все звучит довольно убедительно, украинские реалии могут внести свои коррективы в эффективное функционирование института частных исполнителей судебных решений, считают эксперты. А кое-кто из них уверен, что Украина сейчас вообще не готова к таким нововведениям. Рановато.
“На мой взгляд, каких-то преимуществ сегодня этот закон, к сожалению, не дает, поскольку, по сути, не предоставляет дополнительных инструментов для исполнителей судебных решений. Вместе с тем есть много возможностей избежать исполнения решения суда, особенно юридическим лицам в сфере бизнеса. Можно обанкротить компанию, можно просто перевести ее со всеми активами на другое юридическое лицо — и уже нечего будет взымать с компании-должника. И исполнитель судебных решений — частный или государственный — уже не сможет исполнить решение суда. Потому что у него просто не будет такой возможности. Таким образом, вопрос заключается в том, что сначала нужно все-таки усовершенствовать институт гражданско-правового обязательства и т.п., — считает юрист, управляющий партнер юридической компании “Лигал Асистанс Групп” Дмитрий ЙОВДИЙ. —Кроме того, есть риск появления на рынке недобросовестных частных исполнителей, которые, по сути, будут действовать как коллекторы. В нашей стране это вполне может стать узаконенным рэкетом. Такая форма выбивания долгов, которая до сих пор существовала незаконно, может стать легальной. По моему мнению, мы не готовы к тому, чтобы работали частные исполнители. Сначала нужно урегулировать законодательную, судебную и другие системы, и уже тогда вводить институт частных исполнителей. Я склонен считать, что частные исполнители вряд ли улучшат показатели исполнения судебных решений. И не думаю, что коррупционная составляющая исчезнет. Идея преждевременная для нас. Она нужна глобально, тенденция положительная, но на сегодняшний день — это шаг, который по сути ничего не изменит”.
Кое-кто из экспертов также считает, что одно только внедрение института частных исполнителей коренным образом не изменит ситуацию с низким показателем исполненных судебных решений. Улучшит — бесспорно, но для глобальных изменений нужно копать глубже. Останется огромное количество невыполненных судебных решений, которые будут находиться в компетенции государственных исполнителей. И не только из-за их бездеятельности.
Глава Правления Украинского Хельсинского союза по правам человека, директор Харьковской правозащитной группы Евгений ЗАХАРОВ комментирует: “Тут надо смотреть, почему так низок процент исполненных решений. Отчасти это может быть потому, что парламент не хочет отменять нормы, предоставляющие всяческие льготы для разных категорий людей. Для детей войны, например. В законе льготы есть, человек идет в суд, суд, опираясь на действующий закон, выносит решение о выплате средств, предусмотренных законом… Но есть и решение Конституционного суда (а значит и практика), согласно которому все эти вопросы решаются в пределах возможностей действующего бюджета. То есть, если средства есть — платят, нет — не платят.
Вот и получается, что все такие судебные решения не исполняются. Вместо того чтобы отменить социальные гарантии, которые государство не в состоянии выполнить, оно их оставляет. И это служит причиной большого количества судебных решений. То есть эти судебные решения не исполняются не поэтому, что кто-то плохой. Просто в бюджете нет на это средств. Также не исполняются судебные решения относительно, скажем, выплаты долгов по заработной плате на госпредприятиях. Из-за этого Европейский суд по правам человека принимает решения о нарушении в Украине права на справедливый суд. И их много: 95% всех решений против Украины. Надо глобально менять ситуацию”.
Опасения
Если почитаем в соцсетях отзывы граждан на введение института частных исполнителей, то увидим — больше всего люди боятся, что это станет легализацией коллекторов и рейдеров, которые получат лицензию и уже на законных основаниях будут забирать имущество, выбивать деньги, запугивать и т.п. Действительно ли есть основания для таких опасений? Мнения экспертов расходятся, но подавляющее большинство считает, что опасения не оправдаются. Ведь полномочия частных исполнителей прописаны в законе и являются тождественными полномочиям государственных исполнителей. Хотя некоторые риски все-таки есть — если учесть украинские реалии.
Евгений Захаров говорит:“Лично я не в восторге от этой инициативы. Это фактически легализация выбивания долгов, существующего сейчас в виде мер принуждения. Теперь все это будет легально. И тут, на мой взгляд, возможна коррупция. Думаю, что при условиях ведения бизнеса в Украине, при ее судебной системе, которая в бизнес-сфере является довольно коррупционной, — этот институт еще больше будет способствовать произволу относительно слабых. И потому я бы пока что не вводил этот институт. Мы еще не готовы. Пока не реформирована сама судебная система, пока бизнес у нас ведется так, как ведется, — нецивилизованно и грубо. В такой ситуации можно ожидать, что будут судебные решения, направленные против более слабого”.
Но здесь скорее речь идет о коррупции в судах. Что же касается непосредственной деятельности частных исполнителей, то большинство экспертов называет опасения относительно нее безосновательными.
Во-первых, на частных исполнителей, если они превышают свои полномочия, можно будет пожаловаться. Их деятельность будут контролировать суд, Министерство юстиции и Национальная ассоциация частных исполнителей Украины. Такой тройной контроль должен защитить интересы должника в исполнительном производстве.
Во-вторых, стать частным исполнителем может далеко не каждый. То есть опасения, что в профессию пойдут уголовные элементы, профессиональные коллекторы, бывшие правоохранители, уличенные в неправовых действиях, скорее всего, преувеличены.
Согласно закону, “частным исполнителем может быть гражданин Украины, достигший 25 лет, имеющий высшее юридическое образование не ниже второго уровня, владеющий государственным языком, имеющий стаж работы в сфере права после получения соответствующего диплома не менее двух лет и сдавший квалификационный экзамен. (…) Частным исполнителем не может быть лицо: не отвечающее требованиям, установленным частью первой этой статьи; признанное судом ограниченным в гражданской дееспособности или недееспособным; имеющее неснятую или непогашенную в установленном законом порядке судимость; совершившее коррупционное правонарушение или нарушение, связанное с коррупцией, — на протяжении трех лет со дня совершения; которому за нарушение требований законодательства аннулировано свидетельство о праве на занятие нотариальной или адвокатской деятельностью или деятельностью арбитражного управляющего (распорядителя имущества, управляющего санацией, ликвидатора), лишенное права на осуществление деятельности частного исполнителя, — на протяжении трех лет со дня принятия соответствующего решения; уволенное с должности судьи, прокурора, работника правоохранительного органа, с государственной службы или службы в органах местного самоуправления в связи с привлечением к дисциплинарной ответственности, — на протяжении трех лет со дня увольнения”.
“Частные исполнители будут работать согласно предусмотренной законом процедуре. По которой сейчас работают государственные исполнители. То есть никакие другие процедуры не предусмотрены. Поэтому, когда сравнивают частных исполнителей с рэкетом или коллекторством, это некорректно, это спекуляции, потому что процедура взыскания выплат или принуждение должника к определенным действиям у частных исполнителей ничем не будет отличаться от того, как это делают сейчас государственные исполнители, — говорит Борис Малышев. — Есть страх и недоверие в обществе, это так. Но на самом деле у нас значительно худшая ситуация — когда у человека на руках решение суда, и он не может добиться его исполнения. Процедура одинакова для всех. Поэтому нет оснований бояться, что это будут какие-то абсолютно новые методы работы. Все прописано в законе. Тем более что над частными исполнителями будет установлен контроль в Министерстве юстиции, и на них можно будет подавать жалобы”.
“Я считаю, что недоверие и страх перед частными исполнителями в обществе связаны, прежде всего, с тем, что люди боятся, что это будет узаконенная система коллекторов. Но из содержания закона не следует, что частные исполнители наделяются какими-то дополнительными полномочиями, большими, чем у государственных исполнителей. Например, чтобы войти в квартиру для описания имущества, частный исполнитель (так же, как и государственный), должен иметь на это разрешение суда”, — объясняет Александр Покутный.
“Прежде всего, надо понимать, что регулятор в лице Министерства юстиции должен осуществлять эффективный контроль над работой частных исполнителей. А последние должны действовать в определенном законодательном поле. То есть, нужно определить правила игры. Так что опасение есть только потому, что до настоящего времени этот сегмент не был отрегулирован государством. Будут где-то какие-то негативные моменты — надо будет регулировать, исправлять нормативные акты, — говорит директор Института теоретико-правовых исследований в сфере юстиции и инновационных проектов, первый заместитель директора Центра переподготовки и повышения квалификации работников юстиции Министерства юстиции Украины, кандидат юридических наук Дмитрий ЖУРАВЛЕВ. —Бесспорно, нужно объяснять людям, что и как будут делать частные исполнители. Но у меня лично таких опасений нет. Почему? Потому что в Украине есть положительный пример работы частных нотариусов фактически с 1993 г. Сегодня у нас 5,5 тысячи частных нотариусов и полторы тысячи государственных. Это положительный пример. Поэтому государство должно частично передавать свои полномочия, но осуществлять эффективный контроль, устанавливать правила и ограничения для функционирования этой профессии. А какова там форма финансирования, экономическая база, не имеет особого значения: люди в пределах закона будут выполнять свою работу и зарабатывать на этом деньги”.
Перспективы
Перспективы у нового института довольно неплохие, считают эксперты. Главное — создать все условия для его эффективного функционирования и действенную систему контроля. Украине есть на что опереться при введении института частных исполнителей — во многих странах мира такая система действует довольно успешно.
“Это неплохая идея. В принципе, она может быть перспективной. В определенной степени в США, в ЕС — в меньшей степени, но во многих странах тоже есть такая практика, когда параллельно работают и государственная, и частная службы исполнителей судебных решений. Во избежание рисков, в этом случае должно быть четкое лицензирование. Именно это будет способствовать доверию общества к новому институту”, — говорит доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Института международных отношений КНУ имени Тараса Шевченко Ольга БУТКЕВИЧ.
“В Грузии в 2008 г. был введен институт частных исполнителей судебных решений. Он у них очень хорошо прижился, все довольны. Исполнение судебных решений после введения института частных исполнителей увеличилось на 80%. Я думаю, что Украина тоже сможет добиться хороших результатов. Я смотрю на это оптимистично”, — говорит Александр Покутный.
В Украине тоже есть успешный опыт, который может очертить перспективы введение института частных исполнителей, — это уже упомянутое раньше появление в 1993 г. института частных нотариусов.
“Мы с вами можем проследить эволюцию нотариата. Если частным нотариусам сначала предоставили довольно узкие полномочия нотариальных действий, то сегодня они уже могут не только вести наследственные дела, но и регистрировать предприятия. То есть государство и общество убедились в том, что частный нотариат — это не зло, не возможность для каких-то манипуляций или нарушения законодательства. Наоборот, частный нотариус будет блюсти законодательство под угрозой лишения права на свою деятельность намного больше, чем нотариус государственный. Я думаю, что в случае с частными исполнителями будет так же. Бесспорно, будут нарушения и некоторые злоупотребления, но все это эволюционный путь ради того, чтобы получить эффективную исполнительную службу — как государственную, так и частную”, — уверен Данил Гетманцев.
