Право на мирные собрания: нужен ли Украине спецзакон?
Вопрос, как урегулировать мирные собрания, висит в воздухе не первый год. Сейчас в Верховной Раде зарегистрировано несколько законопроектов о мирных собраниях. Венецианская комиссия месяц назад предоставила положительную оценку для обоих из зарегистрированных законопроектов. Однако не все общественные активисты и эксперты разделяют это мнение. Они считают, что принятие специального закона не решит проблемы, а наоборот – создаст условия для контроля за гражданским обществом.
ОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ ЗАКОН
Представитель Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека Михаил Чаплыга настаивает, что Украина должна принять закон о мирных собраниях – по крайней мере об этом говорится в Нацстратегии по правам человека и в решениях Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ). “Национальная стратегия по правам человека предполагает принятие соответствующего законодательного акта в исполнение ст. 39 Конституции Украины. Есть несколько решений ЕСПЧ, которые указывают на то, что Украина должна на законодательном уровне урегулировать этот вопрос. Есть и другие международные обязательства в этой части”, – говорит Чаплыга.
К слову, украинские суды и Европейский суд по правам человека неоднократно настаивали на необходимости законодательного урегулирования мирных собраний.
Одним из первых такую необходимость отметил Конституционный Суд в решении о заблаговременном извещении о мирных собраниях (19 апреля 2001): “Определение конкретных сроков заблаговременного оповещения с учетом особенностей форм мирных собраний, их массовости, места, времени проведения и т.п. является предметом законодательного регулирования…”
Несколько позже Верховный Суд Украины в письме от 1 марта 2006 года “Практика рассмотрения судами дел об административных правонарушениях, посягающих на установленный порядок управления” отметил, что “в Украине так и не был принят закон, в котором был бы определен механизм реализации права на свободу мирных собраний”.
В 2012 году Высший административный суд подчеркивает необходимость принятия закона о мирных собраниях, чтобы определить, какими должны быть сроки уведомления о проведении мирного собрания. Об этом суд пишет в своей справке по изучению и обобщению практики применения административными судами законодательства и при рассмотрении и решения на протяжении 2010–2011 годов дел по реализации права на мирные собрания (собрания, митинги, шествия, демонстрации и т.д.).
“Одной из насущных проблем, которая должна быть решена таким законом, сроки уведомления органов власти о проведении мирного собрания с целью надлежащего обеспечения безопасности их проведения. Статья 39 Конституции Украины… не устанавливает конкретных сроков такого уведомления. Неопределенность этого вопроса вызывает разное применение указанной нормы Конституции и указывает на необходимость его законодательного урегулирования”, – говорится в справке суда.
Такой же позиции придерживается Министерство юстиции. В решении министерства отмечается, что “только законодательное регулирование порядка организации и проведения мирных мероприятий сможет устранить негативную практику ситуации”. Речь идет прежде всего об отсутствии четко сформулированных норм и неоднозначность толкования их субъектами правоотношений, в частности судами.
О том, что Украина должна принять закон, отмечал в своих решениях ЕСПЧ. В деле “Веренцов против Украины” Суд, ссылаясь на Конституцию Украины, отмечает необходимость закона для решения вопросов проведения собраний: “Парламентом Украины не было введено в действие ни одного закона, который бы регулировал порядок проведения мирных демонстраций, хотя статьи 39 и 92 Конституции четко требуют того, чтобы такой порядок был установлен законом, то есть актом парламента Украины”.
По мнению ЕСПЧ, Украина уже давно должна была принять закон о мирных собраниях: “Хотя Суд соглашается с тем, что государству может понадобиться определенное время для принятия законодательных актов в течение переходного периода, он не может согласиться с тем, что задержка более чем двадцать лет оправдана, особенно когда речь идет о таком фундаментальном праве, как свобода мирных собраний”.
АРГУМЕНТЫ “ЗА” СПЕЦЗАКОН
Среди украинских экспертов сложилось два противоположных мнения: одни считают, что именно специальный закон должен урегулировать вопросы и гарантировать права участников мирных собраний. Другие убеждены, что такой закон лишь усилит давление на гражданское общество.
По мнению Максима Лацибы, представителя Украинского независимого центра политических исследований, на уровне закона должны появились четкие гарантии права на спонтанные, одновременно мирные собрания и на контрсобрания, а также исчерпывающий перечень оснований ограничения собраний.
“Закон должен четко определить исчерпывающий перечень оснований ограничения мирных собраний и указать, что полиция должна гарантировать безопасность участников. Важно, чтобы закон обязал власти провести медиацию с организаторами – то есть встретиться, чтобы решить проблему перед митингом и возможно проблему можно решить и без митинга”, – объясняет основные аспекты закона Лацыба.
Кроме этого, эксперт отмечает, что важно установить четкую процедуру принятия судебного решения о запрете собраний: “Должна быть четкая простая процедура судебного разбирательства, чтобы суд вовремя, за сутки принимал решение о мирных собраниях. Должно быть четко написано, что неподача сообщения или несвоевременная подача не является основанием для его запрета. Эти все гарантии должны быть на уровне закона”. Из-за отсутствия специального закона, считает Лацыба, судьи свободно толкуют ст. 39 Конституции Украины.
По мнению общественного активиста, в Украине ситуация в сфере мирных собраний не улучшается, потому что парламент никак не может принять необходимый закон. После Майдана право на свободу мирных собраний не стало более защищенным, считает Лацыба.
“За это время государство ничего не сделало, чтобы усилить защиту права на свободу мирных собраний. У нас до сих пор не появилось закона о свободе мирных собраний, который гарантирует и расписывает, что власть должна сделать, чтобы я мог провести свое собрание, – отмечает эксперт. – В Кодексе административных правонарушений до сих пор есть норма, по которой человека могут арестовать и до 15 суток держать в полиции за нарушение каких-то порядков мирных собраний. У нас до сих пор есть 26 городов в Украине, которые своими решениями ограничивают свободу мирных собраний”.
Ограничение права мирных собраний городскими советами является не единичным случаем. Например, в Харькове городской совет запретил собрания вокруг здания совета. В Новограде-Волынском совет города обязал организаторов мирных собраний заключать соглашение с полицией, чтобы последняя могла гарантировать безопасность участников акции.
Директор Харьковской правозащитной группы Евгений Захаров также отстаивает идею принятия специального закона. По его мнению, только закон обеспечит правовую определенность в данной сфере. “Я считаю, что закон необходим, так как я за принцип правовой определенности. На это указывал ЕСПЧ в своих решениях по Украине, в том числе достаточно императивно. Конституционный суд дважды указывал, что этот вопрос требует законодательного урегулирования”, – подчеркнул Захаров.
По мнению Захарова, закон должен решить основные вопросы свободы мирных собраний: “Надо четко определить, что делать, когда есть заявление на контрсобрание. Надо ответить на вопросы, которые существуют на уровне законодательного урегулирования”.
АРГУМЕНТЫ “ПРОТИВ”
Противоположного мнения придерживается общественный активист и участник общественной инициативы “Нет – полицейскому государству” Михаил Лебедь. По его мнению, главная цель такого закона – создание полицейского государства и лишения гражданского общества возможности выражать свою позицию.
“Сегодня основная цель продвижения этой темы – желание сделать полицейское государство. Если получится его принять, то после этого у власти будет прекрасная возможность после каждого политического кризиса увеличивать обязанности протестующих”, – объясняет позицию Лебедь.
По его мнению, нужно выбрать другой вариант. Один из них – регулировать через существующие законодательные акты: “Не во всех странах Европы есть специальный законы. Есть путь, когда этот вопрос регулируется на базе существующих законов. Почему он безопасен? Потому что нет законодательной культуры вписывать обязанности простых людей в законы о полиции или нацгвардии. Иногда такое попадает, но это исключение. Обязанностей протестующих достаточно уже и увеличивать их не надо – есть Уголовный и Административный кодексы”.
По его мнению, слабость гражданского общества и отсутствие соответствующей политической культуры мешают принятию специального закона.
“Сейчас в Украине такая политическая культура и состояние гражданского общества, что специальный закон не нужен, – говорит Лебедь. – Лоббисты специального закона вообще ни разу не поговорили с теми, кто против него. Никакого диалога не происходит. Нас хотели переломить через колено, но пока получилось наоборот”.
Правозащитница Александра Матвийчук предлагает подойти к вопросу регулирования по-другому – через призму проблем, которые существуют в этой сфере. В частности, она отмечает, что первоочередными задачами являются ликвидация практики ограничения свободы мирных собраний местными советами, определение оснований, по которым суды вправе ограничивать проведение собраний и определение обязанностей правоохранительных органов.
По ее мнению, все эти вопросы сегодня решаются очень медленно: “Сейчас только постепенно, медленными шагами – один шаг вперед два назад, что-то начинает в этом контексте меняться”.
Матвийчук все же считает, что вопрос “очень сложный”, чтобы принять простое решение.
Несмотря на то, какое бы решение не приняли в Раде, право на мирные собрания в Украине остается незащищенным. Такие вопросы, как произвол судов и полиции, отсутствие четко определенных обязанностей последних в отношении протестующих, отсутствие в законодательстве четко установленных правил сообщения, нехватка правовой определенности в этой сфере свидетельствуют о том, что данный вопрос требует немедленного урегулирования. Михаил Чаплыга выразил надежду, что после того, как Венецианская комиссия предоставила свои рекомендации, парламент уделит внимание этому вопросу, однако надежда на это остается хрупкой.
Александр Ярощук, для Центра информации о правах человека
