Конституционная жалоба: Как заработает этот механизм?
Практика жалоб на законы, которые не соответствуют Конституции, является типичной для многих стран. Она давно действует даже в России. Почему ее так трудно запустить в Украине?
Конституционная жалоба – это новый инструмент. Большинство украинцев еще не обучены им пользоваться и даже не знают о ее существовании. Но сам процесс обучения и сформирует общество ответственных граждан, способных не только к протестам на улице, но и имеющих право немедленно и легально обезвредить их причину.
ПОЖАЛОВАЛСЯ ДАЖЕ КОММУНИСТ СИМОНЕНКО
31 июля Петр Порошенко подписал закон “О Конституционном Суде Украины” (далее – КСУ). А это значит, что, среди прочего, теперь каждый гражданин Украины может пожаловаться на то, что определенный украинский закон не соответствует нашей Конституции, а значит должен быть отменен. По состоянию на 15 августа 2017 года Конституционный Суд Украины уже получил 138 жалоб. Из них 8 жалоб от разных организаций, а все остальные – от отдельных граждан, преимущественно от адвокатов. Есть среди них и жалоба главы украинских коммунистов Петра Симоненко, которую он подал еще 29 ноября прошлого года. Петр Симоненко считает, что отдельные положения Закона “Об осуждении коммунистического и национал-социалистического (нацистского) тоталитарных режимов в Украине и запрет пропаганды их символики” не соответствуют нашей Конституции.
Подать конституционную жалобу не так просто. По аналогии с Европейским судом по правам человека наш Конституционный Суд принимает жалобу только тогда, когда ее требования прошли все предыдущие судебные инстанции и не были там удовлетворены. Но с момента окончательного решения апелляционного или кассационного суда до подачи конституционной жалобы должно пройти не более трех месяцев. К тому же Суд может отказать в открытии конституционного производства, если признает жалобу неприемлемой, “если содержание и требования конституционной жалобы являются явно необоснованным или имеется злоупотребление правом подачи жалобы”. Является ли жалоба обоснованной, определяет Секретариат Конституционного суда – это своеобразный фильтр на пути жалобщиков.
МОЖНО ЛИ ОБЖАЛОВАТЬ “ЗАКОНЫ 16 ЯНВАРЯ”?
Пока ни одна из жалоб не была принята к рассмотрению судьями, поэтому мы не можем оценить эффективность этого механизма. Но понять его потенциальные недостатки и преимущества можно уже сейчас. Председатель правления Центра гражданских свобод Александра Матвийчук говорит, что конституционная жалоба нужна нам для того, чтобы депутаты не смогли снова навязать нам пресловутые “законы 16 января”.
Национальный советник по юридическим вопросам, руководитель отдела верховенства права Координатора проектов ОБСЕ в Украине Александр Водянников отметил, что, к сожалению, немедленно отменить с помощью конституционной жалобы условные “законы 16 января” невозможно. Сначала надо пройти все предыдущие судебные инстанции, а это может занять довольно много времени.
Руководитель секретариата Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека Богдан Крикливенко предложил смоделировать ситуацию, когда в решении суда были применены “законы 16 января”. “Например, запрет мирных собраний в двух районах Киева является неконституционным, по этому поводу мы имеем окончательное решение суда, и вот уже его можно обжаловать в КСУ”, – объясняет он.
Александр Водянников добавил, что при наличии общественного интереса КСУ может принять к рассмотрению жалобу и без окончательного решения суда. Но нужно будет серьезно аргументировать наличие этого общественного интереса.
Национальный советник по юридическим вопросам отметил, что новый закон предоставляет КСУ право немедленно остановить неконституционные действия, если они представляют угрозу событий необратимого характера относительно защиты жизни и т.д. Итак, теперь он вполне способен остановить действие законов, аналогичных “законам 16 января”.
КСУ СТАНЕТ “УКРАИНСКИМ СТРАСБУРГОМ”
Интересная новация связана также и с тем, что после КСУ дело не возвращается в первую инстанцию, а идет сразу в Верховный суд, который ставит точку в этом деле. Таким образом прекращается бесконечное блуждание дела в судебной системе.
По мнению президента Института правовой политики и члена Конституционной Ассамблеи Николая Онищука, конституционная жалоба – это еще один дополнительный рычаг защиты прав человека. “Страна впервые допустила к институту конституционного контроля гражданское общество. До этого такое право имели только президент, парламенты Украины и АР Крым, омбудсмен и Верховный суд. Ранее государство проверяло государство”, – прокомментировал Николай Онищук.
Александр Водянников добавил, что закон дает возможность любой неправительственной организации, даже не вступая в процесс, подавать в Конституционный суд amicus curiae – собственное мнение по этому поводу, которое может повлиять на решение суда.
Далеко не все страны предоставляют своим гражданам прямую возможность жаловаться в Конституционный Суд.
“Например, в Литве такой практики не существует. Там, как и до этого в Украине, можно пожаловаться через судебную систему. И вот за все годы существования подобной практики в Украине в Конституционный суд дошло только две жалобы, а в Литве доходит 90%. В идеале КСУ должен обеспечить такой же уровень прав и свобод, который есть в Европе, стать “Украинским Страсбургом”, – подчеркнул Александр Водянников.
СУДЬИ ЖДУТ “ЗАВАЛ”
Российский политолог, председатель правления Экспертной группы “Сова” Михаил Савва сказал, что опыт применения конституционной жалобы в его стране позволит спрогнозировать, что и как будет происходить в Украине в ближайшее время.
“В Украине, как и в России, в отличие от, например, Германии, гражданин может обжаловать только закон, а не указ Президента и не постановление правительства”, – сказал Михаил Савва. По его информации, за 2016 в Конституционный Суд Российской Федерации поступило 14 031 жалоба, из них 14 000 жалоб – от граждан. К рассмотрению приняли только несколько десятков. Такое малое количество объясняется тем, что граждане хотят обжаловать указы президента, постановления правительства и решения местной власти и не понимают, что закон им этого не позволяет.
Николай Онищук подтвердил, что в Украине будет работать институт “неполной” конституционной жалобы. Гражданин не сможет жаловаться в КСУ на все правовые акты, принятые в отношении лица, например, на отказ в предоставлении земельного участка ли. Это было сделано для того, чтобы Суд не захлебнулся под напором жалоб.
Михаил Савва сказал, что Конституционный Суд России работает достаточно объективно. “За первое полугодие 2017 он принял 23 постановления. В десяти случаях Суд заявил, что норма закона не соответствует российской Конституции. Даже когда Суд говорит, что нормы соответствующие, то иногда он добавляет, что применяются они неправильно. Так, по его решению, во время обыска у адвокатов было категорически запрещено изымать любые материалы, касающиеся адвокатской деятельности”, – прокомментировал Михаил Савва.
По мнению Михаила Саввы, в Украине можно ожидать проблем с нормой о том, что решение Конституционного Суда является окончательным.
“Иногда появляются новые обстоятельства дела и надо вернуться к его рассмотрению, но это уже невозможно. Проблема также и в том, что решение Конституционного Суда не имеет обратной силы: оно помогает только истцу, а всех остальных людей, пострадавших от аналогичного неконституционного закона в прошлом, не касается”, – подчеркнул эксперт.
Николай Онищук отметил, что в Украине это будет действовать совсем иначе. “Все остальные субъекты могут обратиться в Верховный суд с ходатайством об исправлении ранее принятых судебных решений, ссылаясь на решение КСУ как основание для пересмотра”, – пояснил он.
Богдан Крикливенко сообщил, что в 2016 году Офис Уполномоченного по правам человека зарегистрировал на 26% больше жалоб, чем в 2015-м. Это 60 тысяч жалоб: Офис получает ежедневно более 200 жалоб. В первом полугодии 2017 года количество жалоб увеличилось на 10% по сравнению с аналогичным периодом 2016-го.
“50% всех конституционных представлений поступают в КСУ от Уполномоченного по правам человека. Мы уже слышим замечания от коллег, что мы перегрузили их работой”, – уточнил Богдан Крикливенко. Руководитель Секретариата омбудсмана беспокоится, что КСУ может не справиться с таким количестом дел.
Александр Водянников подтвердил, что “завал будет” и вряд ли удастся соблюсти нормы полугодового срока рассмотрения каждого дела.
“С другой стороны за восемь месяцев этого года Конституционный Суд не принял еще никакого решения”, – сказал он.
Но с тех 138 жалоб, что уже поступили в КСУ, большая часть – это не жалобы на законы, а обжалование судебных решений, которые рассматриваться не будут.
С нашествием дел решено бороться увеличением штата Конституционного Суда: теперь у каждого судьи будет два научных консультанта и помощник. Также для увеличения производительности КСУ разделили на две палаты. Александр Водянников спрогнозировал, что годовое количество жалоб может варьироваться от 14 000 (количество украинских жалоб в Европейский суд в 2016 году) до 400 000 (количество кассационных решений в Украине, которые считаются окончательными).
“Слава Богу, что у нас пока мало знают о конституционной жалобе”, – пошутил он.
Михаил Савва сказал, что большинство конституционных жалоб в российском суде рассматриваются в течение 6-9 месяцев, и никакого завала нет.
СУДЬЯМИ ДОЛЖНЫ СТАТЬ ПРАВОЗАЩИТНИКИ
Николай Онищук сказал, что, к сожалению, КСУ уступает в лидерстве по концепции защиты прав человека Европейскому суду. “Это вызвано не только слабым составом Конституционного Суда, но и малой активностью субъектов, которые к нему обращались. Ранее Суд решал в основном межпартийные споры. Я надеюсь, что сейчас появится масса интересных обращений от граждан, которые будут касаться развития доктрины прав человека. И КСУ будет вынужден над этим работать”, – считает член Конституционной Ассамблеи.
Николай Онищук напомнил, что Европейский суд выносит решение по выполнению мероприятий индивидуального и общего характера. Первые – это выплата компенсации жертве, а вторые – это необходимые изменения в законодательство.
“К сожалению, другие выполнялись украинским правительством еле на 5%. Если же теперь Конституционный Суд будет выносить решение по определенным законам, то тем самым он начнет формировать право”, – добавил эксперт.
Для улучшения работы Конституционного Суда на должности судей должны прийти люди с правозащитной среды, убежден Михаил Савва.
“Если так произойдет, то в новом составе будет неизбежно запущен процесс повышения качества его работы. Именно тогда Конституционный Суд начнет активно влиять на уровень защищенности прав человека в Украине”, – подчеркнул эксперт.
Фото – Олег Шинкаренко
